Чи дійсно Україна запізнилася на "потяг євроінтеграції"? Останнім часом, особливо зі зростанням євроскептичних настроїв всередині ЄС, така точка зору стає все більш поширеною. 

Але чи є так насправді? До якого рівня співпраці з ЄС може дійти з чинною програмою "Східного партнерства" (СхП)?

Адже зараз вже відбувся поділ країн СхП на дві групи. З одного боку, Білорусь, Вірменія та Азербайджан зробили вибір на користь обмежених відносин з ЄС і не прагнуть до членства.

З іншого – Грузія, Молдова та Україна сформували групу країн, які просунулися далі у своїх відносинах з ЄС, підписали угоди про асоціацію і є напівконсолідованими демократіями. Ці три країни продемонстрували певний успіх у перенесенні значної частини європейських правил до свого законодавства.

Однак "Східне партнерство" не передбачає отримання найзаслуженішого стимулу від ЄС – перспективи членства. Підтвердженням цього були слова Ангели Меркель під час Ризького саміту СхП у 2015 році: "Східне партнерство – це інструмент не для розширення Європейського Союзу, а для зближення з ним".

При цьому Україна завжди була найактивнішою в питаннях, що стосувалися перспективи членства. Протягом багатьох років Київ робив спроби включити перспективу членства в Угоду про асоціацію, але через відсутність консенсусу серед країн ЄС нам це не вдалося.

Хоча на дипломатичному рівні це питання досить регулярно порушували, політична еліта України демонструвала менше завзяття. Про членство згадували перед деякими спільними для ЄС і України подіями або з нагоди самітів "Східного партнерства", але майже ніколи – у перерві між ними.

В історії незалежної України було принаймні дві можливості подати заявку на членство в Євросоюзі: революції 2004 і 2014 років. Це були моменти, коли така заявка сприймалася б по-іншому. Як висловився один український посадовець,

на емоційній хвилі Україна могла б уже подати заявку на членство в ЄС і отримати позитивну відповідь.

Проте Україна вирішила вести діалог через налагоджені дипломатичні шляхи і залишатися передбачуваним партнером – тобто обрала позицію, яка була доволі вигідна ЄС.

Молдова займала менш активну позицію у питанні членства в ЄС, за винятком 2013-2015 років, коли посадовці всерйоз обговорювали це питання та навіть обіцяли подати заявку в 2014 році.

Незважаючи на певні досягнення деяких реформ та лібералізацію візового режиму з ЄС, "демократичні відкати" та корупційні скандали у Молдові затьмарили досягнутий прогрес. Як наслідок, європейська ідея, яку пов’язували з корумпованими проєвропейськими партіями, втратила підтримку суспільства. Від подання заявки було вирішено відмовитися, зокрема і через рекомендації посадових осіб ЄС.

Проте ще в 2013 році деякі посадовці, зокрема в Німеччині, публічно обговорювали ідею подання Молдовою, яка вважалася "історією успіху" "Східного партнерства", заявки на членство. Понад те, напередодні парламентських виборів у листопаді 2014 року Ангела Меркель у листі до тодішнього прем’єр-міністра Молдови Юрія Лянке, побажавши успіху на виборах, заявила, що ці вибори покажуть, чи хочуть громадяни Молдови в подальшому боротися за перспективу членства в Європейському Союзі.

По суті, це означало, що Молдова отримає перспективу членства, якщо після виборів продемонструє послідовність у проведенні реформ.

Ця пропозиція повторно пролунала в лютому 2015 року, коли відбувалися переговори стосовно нового уряду. Молдова, однак, пішла іншим шляхом і через свої рішення почала віддалятись від ЄС.

Як Київ і Кишинів, грузинська столиця також висловлювала бажання звернутися до ЄС за перспективою членства.

Щоразу, коли ЄС пропонував Тбілісі якийсь політичний документ, Грузія намагалася додати туди ідею про свою європейську перспективу. Першим подібним випадком стали переговори стосовно Плану дій Європейської політики сусідства після Трояндової революції 2005-2006 років. Вдруге це питання постало у 2010 році, коли Європейський Союз і Грузія почали переговори щодо Угоди про асоціацію.

Та ЄС ніколи не розглядав прохання Грузії серйозно.

Незважаючи на зусилля уряду Саакашвілі і уряду "Грузинської мрії" (переговори почалися в 2010 році і закінчились в 2013-му), стаття 49 і право на європейську перспективу в документі не згадуються. Замість цього ЄС визнавав європейські прагнення Грузії, її європейський вибір, а також її статус як однієї з країн Східної Європи.

Разом та до кінця?

Проте, попри певні невдачі та недостатню кількість реформ, Грузія, Молдова і Україна, як і раніше, розглядають можливість подання заявки на членство в ЄС.

Хоча дискусії ведуться навколо подання заявки як процесу, насправді цей крок має набагато більше значення і наслідки, оскільки в підсумку це не тільки інструмент зовнішньої політики, а й спосіб мобілізувати країну для проведення реформ і очищення політичної еліти.

У Євросоюзі та асоційованих країнах "Східного партнерства" формується спільне розуміння, що спершу вони повинні імплементувати Угоду про асоціацію, а потім претендувати на членство в ЄС.

Ідея не поспішати із заявкою видається правильною, зважаючи на недавнє набрання чинності Угодою про асоціацію. Проте за кілька років це стане частиною діалогу, і подання заявки не слід виключати.

Зростає популярність ідеї спільної заявки трьох країн. Це питання дуже делікатне і має як свої переваги, так і недоліки.

Звісно ж, спільна заявка стала б гучним кроком, який неможливо проігнорувати. Але чи існуватимуть у всіх трьох країнах необхідні умови для подання заявки? Особливо, якщо взяти до уваги високу ймовірність приходу до влади проросійського уряду в Молдові у разі дострокових виборів; можливі дострокові вибори в Україні, які можуть призвести до формування менш прихильного до ЄС уряду та до зменшення підтримки ЄС; і, врешті-решт, майбутні парламентські вибори в Грузії цього року.

Але навіть якщо ці три країни разом подадуть заявки, розглядати їх будуть окремо, тому такого варіанту, як балканський "Салонікійський процес", для держав "Східного партнерства" не буде.

Єдине питання, яке залишається актуальним для чиновників усіх трьох країн: якою ж буде відповідь ЄС?

Відповідь на це питання багато в чому залежатиме від моменту, коли заявка буде подана – іншими словами, від прогресу в імплементації Угоди про асоціацію та ситуації всередині ЄС. Такими є основні елементи, на які потрібно звернути увагу, проте слід визнати, що ідеального моменту для подання заявки, напевно, не буде, а сценарій, за якого ЄС сам коли-небудь запропонує країні "Східного партнерства" подати заявку на членство, ще менш ймовірний.

За даними останнього опитування Євробарометру, яке в трьох державах СхП сприймається як досить песимістичне,

більшість мешканців 14 країн Євросоюзу виступають проти його розширення.

Найсильніша опозиція – в Австрії (71%), Німеччині (67%), Люксембурзі (64%), Франції (63%), Бельгії (61%) і Фінляндії (61%). Водночас, у 13 країнах-членах ЄС підтримують подальше розширення, зокрема в Румунії (73%), Литві (64%), на Мальті (63%) та в Хорватії (61%).

Проте слід зазначити, що в 2010 році вступ України до ЄС був більш популярним серед громадян Євросоюзу – тоді підтримка становила 37%, це більше, ніж у Чорногорії (36%), Македонії (35%), Боснії і Герцеговини (35%), Сербії (34%) та Албанії (29%).

Крім того, останні "Трансатлантичні тренди–2014" від GMF засвідчили, що загалом більшість громадян ЄС (52%) погоджуються з тим, що Україні слід запропонувати перспективу членства.

У пошуках "вікна можливостей"

Один із основних наративів, які домінують серед грузинських, молдовських  та українських політиків, полягає у тому, що "ані Європейський Союз, ані три держави "Східного партнерства" наразі не готові до подальшого розширення і членства в ЄС".

Тобто Грузія, Молдова й Україна повинні чекати слушного моменту, свого "вікна можливостей" — це означає спершу провести стійкі реформи, передбачені Угодою про асоціацію, зокрема створення поглибленої та всеосяжної зони вільної торгівлі; і лише потім подавати заявку на членство в ЄС. Проте дуже мало або взагалі не обговорюється, що саме мається на увазі під вік­ном можливостей і що слід розглядати як слушний момент для подання заявки на членство в ЄС.

Політики також стережуться того, що без попередньої неофіційної згоди з боку країн-членів ЄС, зокрема Німеччини та Франції, заявка може бути відхилена.

Негативна відповідь підтвердить аргумент, який досить часто використовують "єврофоби" — що Україна, Молдова і Грузія не потрібні Євросоюзу;

як наслідок, популяризувати проєвропейський курс стане важче і кількість симпатиків ЄС зменшиться.

Зникне той діалог, який відбувався під умовним терміном "конструктивної двозначності", коли кожна сторона може по-своєму інтерпретувати його зміст; необхідно буде зайняти більш тверду позицію щодо ЄС.

Деякі експерти відзначають, що суспільна реакція на потенційно негативну відповідь залежатиме також від того, як місцева політична еліта про неї говоритиме. Але, звісно, противники євроінтеграції будуть використовувати відмову як аргумент проти заявників.

Рівень підтримки ЄС у трьох країнах уже знижується.

Наведені нижче графіки показують, що ще п’ять-шість років тому більшість громадян України, Молдови і Грузії підтримувала інтеграцію в ЄС. У 2015 році тенденція змінилася. Молдова перебуває нижче за відмітку у 50%, тим часом як підтримка в Україні та Грузії падає.

Причини цих тенденцій різноманітні, але найважливіші — це розчарування у правлячих політичних елітах, які позиціонують себе як проєвропейські, та зростання популярності думки, що в ЄС нас ніхто не чекає.

Рівень суспільної підтримки інтеграції в ЄС

Чинна Єврокомісія вже накреслила червону лінію щодо розширення, що зазвичай є прерогативою Ради ЄС або деяких держав-членів, — жодного розширення не буде в найближчі п’ять років.

Спроба опротестувати цю думку, особливо через висловлення докору ЄС, навряд чи дасть позитивні результати. Кращим варіантом було б запланувати заявку на членство і оголосити, що вона буде подана ближче до кінця мандата нинішньої Єврокомісії, аби уберегти нового президента ЄК від заяв на кшталт тих, які зробив Жан-Клод Юнкер.

Інша проблема – держави-члени та інститути ЄС серйозно не розглядали можливість надання європейської перспективи навіть для "відмінників" "Східного партнерства". На відміну від ЄП, держави-члени все більш неохоче сприймають ідею розширення ЄС, особливо коли Союз стикається з такими серйозними внутрішніми проблемами, як нинішня криза біженців.

Низка держав-членів збільшили свої можливості перешкоджати приєднанню нових членів до ЄС. Наприклад, відповідно до змін, внесених до Конституції Франції, уряд зобов’язаний провести референдум, щоб ратифікувати договір про вступ нового члена у разі відсутності кваліфікованої більшості на підтримку цього рішення в обох палатах парламенту.

Інші держави також розглядають можливість запровадити нові конституційні вимоги до ратифікації договорів про приєднання у вигляді 2/3 кваліфікованої більшості в парламенті.

Крім того, нещодавній референдум у Нідерландах щодо Угоди про асоціацію ЄС з Україною показав, що країни-члени все частіше сумніваються в питаннях щодо поглиблення відносин із зовнішніми партнерами. Хоча у голландському випадку реальною причиною проведення плебісциту, як зізнавалися самі організатори, було послаблення ЄС, і насправді він не стосувався України.

Як досі три країни ставили під загрозу свої шанси

Існує також темний бік зусиль Грузії, Молдови та України щодо отримання перспективи членства. Три країни також несуть велику відповідальність за те, як їх сприймають у ЄС і якими є їхні шанси отримати позитивну відповідь.

Послужний список України в сфері реформ, або антиреформ у низці випадків за часів Януковича, кидає тінь на сьогоднішні вимоги Києва щодо поглиблення відносин з ЄС. Понад те, йдеться не лише про президентство Януковича, а й про період після Помаранчевої революції.

Всеосяжна корупція, яку вважають ще гіршою, ніж у Росії, також залишається одним з аргументів, що грає проти України.

Сьогодні Київ демонструє більшу готовність реформувати країну, зважаючи на потужний запит з боку населення, але ще занадто рано робити будь-які висновки щодо того, чи є Україна надійним реформатором. Потрібно, щоб були запущені ключові реформи, а послужний список залишався позитивним принаймні кілька років.

На відміну від України, яка прагне стати кращою з гіршого, Молдова протягом останніх двох років рухалася у зворотному напрямку. Корупція в банківському секторі, що вийшла на поверхню два роки тому після того, як виявили зникнення $1 млрд, відкинула назад відносини Молдови і ЄС.

Після досить позитивних результатів окремих реформ і налагодження передбачуваного діалогу з ЄС внутрішньополітична ворожнеча і домінування політичних інтересів у роботі низки державних установ серйозно підірвали імідж Молдови.

Недавній лідер "Східного партнерства", Молдова повільно відстає від Грузії та України через вищевказані проблеми і політичні потрясіння, які стримують її демократичний розвиток.

Грузія також зазнала труднощів на шляху європейської інтеграції. При президенті Саакашвілі політичні свободи опинилися під загрозою, були виявлені масові порушення прав людини в пенітенціарній системі.

Незважаючи на рекомендації Європейського Союзу, ні попередньому, ні нинішньому урядам Грузії не вдалося провести глибоку і всеосяжну реформу в сфері правосуддя через реформування прокуратури та судової системи.

ЄС регулярно висловлював занепокоєння з приводу порушень прав приватної власності в Грузії. Побиття мирних демонстрантів у Тбілісі в листопаді 2007 року і припинення трансляції Imedi TV завдали серйозної шкоди процесу інтеграції Грузії в ЄС.

Три країни зробили багато помилок впродовж своєї короткої історії європейської інтеграції. Однак нещодавня історія їхніх взаємовідносин з ЄС показує, що ці країни можуть мобілізуватися, коли це необхідно.

Досвід реалізації Плану дій щодо візової лібералізації засвідчив, що бюрократи та політична еліта здатні побороти серйозні труднощі та піти на компроміси для впровадження реформ.

Усі три країни продемонстрували хорошу координацію в імплементації реформ у міграційній сфері, боротьбі з корупцією, покращенні контролю над кордоном та у сфері прав людини. І хоча країни досягли різних результатів (хтось більш успішні, хтось менш), важко повірити в те, що реформи, запущені в рамках процесу візової лібералізації, стали б реальністю без винагороди з боку ЄС.

Уроки з досвіду балканських країн

Приклад балканських країн може бути дуже повчальним щодо процесу отримання перспективи членства в ЄС та подальшої інтеграції.

Наприклад, можна звернутися до досвіду Македонії, яка подала заявку на членство в 2004 році. Коли ЄС дізнався про намір Македонії, чимало держав-членів, серед них Німеччина та Франція, направили своїх високопосадовців до Скоп’є, щоб переконати македонський уряд відмовитися від їхнього задуму.

Незважаючи на весь тиск, зокрема погрози Франції ветувати це рішення, Македонія подала заяву та отримала статус кандидата у грудні 2005 року.

Цей приклад доводить: хоча позиції країн-членів є важливими, однак не менш важливими в ЄС є правила.

Те, що бажання Македонії отримати статус кандидата стало реаль­ністю, пояснюється передусім тим, що Македонія сама ініціювала цей процес і дійсно прагнула досягти своєї мети.

Той самий шлях, схоже, зараз проходить Боснія і Герцеговина, яка подала заявку в лютому 2016 року. Країна, яка, на думку багатьох, була приречена на поразку після укладення Дейтонських угод, досягла значного прогресу, який, втім, є недостатнім для того, аби претендувати на отримання членства.

Представники трьох асоційованих країн "Східного партнерства" часто наголошують на тому, що їхні країни мають такі ж зобов’язання, як майбутні члени ЄС на Балканах, але, на відміну від балканських країн, Грузія, Молдова та Україна не мають статусу кандидатів і перебувають у менш сприятливих економічних умовах, не маючи доступу до низки інструментів фінансування ЄС.

Але здобуття статусу кандидата жодним чином не є метою саме по собі: він лише допомагає країні усвідомити свої проблеми та мобілізуватися для кращої координації та імплементації реформ.

Помітно, що

після вступу Хорватії у 2013 році процедури розширення ускладнилися також інституційно.

Тепер процес перевірки починається ще до старту переговорів щодо вступу, чого не було у випадку з Хорватією. Після того, як країна подає заявку на вступ і Європейська рада підтверджує її (дає позитивну відповідь на запит Європейської комісії), ЄК направляє країні анкету з близько 2500 питаннями щодо розділів, які обговорюватимуться на майбутніх переговорах.

Якби Україну, Грузію і Молдову попросили відповісти на цю анкету, то стало б очевидним, що їхні досягнення у багатьох напрямках набагато кращі, ніж у деяких країн-кандидатів або навіть деяких країн-членів.

Близько 500 запитань анкети стосуються свобод, безпеки та правосуддя, сфер, які добре знайомі трьом асоційованим країнам "Східного партнерства" завдяки процесу візової лібералізації.

Інші сфери, які теж покриває анкета, наприклад конкуренція, транспорт, енергетика тощо, є частиною угод про асоціацію, ЗВТ і Енергетичне співтовариство. Це означає, що країни "Східного партнерства" вже ухвалили необхідне законодавство у цих сферах та частково його імплементували. ЄС був позитивно здивований тим, як Молдова, Грузія, а потім Україна діяли у рамках процесу візової лібералізації.

Аналіз економічних і політичних показників країн Західних Балкан у 2003 році, коли ЄС надав їм європейську перспективу, і порівняння їх з показниками Грузії, Молдови та України свідчить, що у більшості випадків останні перебувають у набагато кращому становищі, аніж західнобалканські держави перебували тоді.

Якщо взяти ВВП на душу населення, то Грузія має кращі показники, ніж три балканські країни — Македонія, Албанія та Боснія і Герцеговина в 2003 році.

ВВП на душу населення ЄС і країн Західних Балкан на момент отримання ними європейської перспективи у 2003 році

ВВП на душу населення в доларах США в асоційованих держав СхП та ЄС у 2014 році

Подібна ситуація – і в неекономічних рейтингах.

Зокрема, у 2014 році Грузія посіла 50-те місце в Індексі сприйняття корупції, що значно вище, ніж всі країни Західних Балкан у 2003 році. Понад те, станом на 2014 рік показники Грузії є кращими, ніж у шести країн-членів ЄС, в тому числі деяких старих держав-членів.

Втім, Молдова та Україна мають скромніші успіхи в цій сфері.

Гібридне право вето Росії

Хоча офіційно Росія не може впливати на процес вступу в ЄС Грузії, Молдови та України, її позиція, насправді, опосередковано все ж таки впливає на дискусію щодо цього питання.

З російської точки зору, державам "Східного партнерства" слід залишатися нейтральними і бути, щонайменше, буферною зоною, якщо вже не членами очолюваного Росією Євразійського союзу.

У тіні ЄС Росія бачить НАТО, а тому прагне отримати право вето щодо будь-яких важливих змін у регіоні "Східного партнерства", які можуть суперечити інтересам Росії. Свіжі приклади інтервенції в Україну і відносно нещодавні аналогічні дії щодо Грузії і Молдови демонструють, що Росія серйозно ставиться до захисту свого "життєвого" простору.

Якщо ЄС, після всього, що сталося, повернеться до принципу "бізнес як завжди" у відносинах із Росією, особливо під впливом сирійської кризи та терористичних загроз у ЄС, то це означатиме, що ЄС також визнає за Росією право вето в регіоні.

Практичним проявом такого визнання стане той факт, що в майбутньому розширення трансатлантичних інститутів на пострадянському просторі буде неможливим без згоди Росії.

Той факт, що країни, які підписали Угоду про асоціацію, мають сепаратистські регіони на своїй території, є не настільки значним, як дехто зображує.

Вирішення територіальних конфліктів не є необхідною попередньою умовою для вступу в ЄС (доведено на прикладі Кіпру).

Перешкодами на шляху до ЄС можуть бути різні проблеми, які виникають внаслідок конфлікту: митний контроль, запобігання контрабанді тощо. Але якщо Україна, Грузія та Молдова зможуть ефективно контролювати міграційні потоки та рух товарів, то це не повинно стати перешкодою, яка б утримувала їх від процесу вступу в ЄС.

Особливо позитивним і дещо несподіваним результатом стало те, що експерти з усіх трьох країн і ЄС підтримують ідею, що заявка на членство в ЄС підвищить шанси врегулювання конфліктів на території Грузії, Молдови та України.

Як і у випадку Балкан, це могло б стати проектом для миру. Євроінтеграція служитиме інструментом реінтеграції країн, якщо будуть очевидними її переваги.

Проте, як показує досвід Сербії і Косово, не слід бути занадто оптимістичними, навіть враховуючи, що конфлікт у Косово жодним чином не можна порівнювати з конфліктами в Грузії, Молдові та Україні.

А відповідно, думка, що процес вступу і приєднання до ЄС сприятиме в майбутньому врегулюванню цих конфліктів саме на користь України і Грузії, теж може виявитися ілюзією.

Автори:

Леонід Літра, старший аналітик Інституту світової політики (Україна, Молдова)

Іване Чхіквадзе, менеджер програм з європейської інтеграції фундації "Відкрите суспільство" (Грузія)