У четвер Верховна рада може зробити крок до створення нової Служби безпеки України, яка перестане бути подібною на свою радянську попередницю. На цю реформу не міг зважитися жоден із попередніх президентів (хоча Порошенко, приміром, неодноразово обіцяв західним партнерам). Передусім через небажання втрачати настільки потужний важіль впливу, а ще – через опір самої Служби.

Нині спроба реформувати Службу зайшла далі, ніж будь-коли досі. Проєкт принципово нового закону про СБУ – схвалений президентом та доопрацьований профільним комітетом Ради – цього тижня виносять на повторне перше читання.

Втім, певності у тому, що він буде ухвалений, і досі немає.

У самій СБУ нині вважають, що реформа стала занадто глибокою, а її проведення у нинішньому вигляді зашкодить державі. Із цим не погоджуються члени профільного комітету ВР, а також міжнародні партнери, що радше чекали би глибшої реформи, але нинішню вважають також доволі доброю, причому запорукою її ефективності називають саме ті норми, які викликають найбільший опір СБУ.

Ключовий камінь спотикання – це питання про те, чи збереже СБУ функцію досудового слідства, лишаючись ще одним правоохоронним органом, як це було досі, – чи має перетворитися на "класичну" спецслужбу, яка проводить контррозвідку, протидіє тероризму тощо.

І якщо інші деталі проєкту можливо буде удосконалити згодом, то "битва" за концепцію реформування точитиметься у Раді вже зараз. Тож проміжне рішення ВР цього разу цілком може мати історичну вагу.

Дорога від КДБ

"Це, мабуть, найтриваліша реформа в Україні", – зізналася нещодавно у розмові з "Європейською правдою" посол Німеччини Анка Фельдгузен. Із нею складно сперечатися. Нині Служба безпеки діє за законом, ухваленим на початку 1992 року – задовго до появи Конституції. По суті, головну спецслужбу держави утворили, перейменувавши КДБ СРСР, а надалі лише у деталях підлаштовували законодавство про неї під виклики часу, як правило, збільшуючи вагу Служби.

Розмови про реформування СБУ точилися ще з 1990-х, але особливо активними ставали у періоди, коли Україна декларувала готовність до зближення з НАТО. Попри те, що в Альянсі немає формального стандарту щодо діяльності спецслужб (у різних державах вони побудовані відмінно), та радянський підхід західні партнери одностайно називали неприйнятним, бо він дає Службі шалені повноваження із мінімальним парламентським наглядом.

Досвід довів, що ці побоювання були правильними.

З часом СБУ перетворилася на такого собі монстра, здатного безкарно "закошмарити" будь-який бізнес або політичних опонентів. Причому ця практика, як відомо, збереглася і після Революції гідності, що перетворило очікування Заходу щодо змін у СБУ на одні з ключових, із постійним тиском партнерів щодо реформування Служби.

Перший законопроєкт про реформу СБУ був поданий президентом до парламенту лише навесні 2020 року, втім, він був далеким від прийнятного, з чим погоджувалися усі – і Захід, і сама СБУ (див. статтю "Служба безпеки та духовності: що Захід просить змінити у президентській реформі СБУ"). Зрештою парламент спрямував проєкт на доопрацювання.

У четвер 3 грудня Верховна рада має розглянути у повторному першому читанні його нову версію, принципово перероблену. Її підготовка об’єднала непримиренних політичних опонентів – співавторами проєкту стали члени комітету ВР з нацбезпеки від "Слуги народу" та "Євросолідарності".

Втім, задоволеними все одно залишилися не всі.

Непублічна оцінка

Оновлений проєкт ще наприкінці жовтня надіслали для аналізу партнерів України, що консультують нас щодо безпекової реформи – а це США, ЄС та НАТО, які разом утворили Міжнародну дорадчу групу (МДГ) для сприяння реформі СБУ.

У офіційному спілкуванні з ЄвроПравдою представники МДГ обмежилися короткими, але одностайно позитивними коментарями.

"НАТО вважає, що остання версія законопроєкту краща за попередню. Ключові поліпшення включають поступове позбавлення СБУ правоохоронних функцій до 2024 року, зменшення чисельності та демілітаризацію", – заявили ЄП у представництві НАТО в Україні, додавши, що лишається простір для вдосконалення проєкту до другого читання, зокрема, в частині зовнішнього контролю за СБУ, уточнення окремих функцій та активностей тощо.

Ті самі позитиви та виклики побачили у Консультативній місії ЄС, яка бере участь у МДГ з боку Євросоюзу. Там навіть вважають чинний проєкт ще більш позитивним, називаючи його "суттєвим покращенням" у порівнянні з попередньою версією. У Євросоюзі немає регуляцій, що стосуються діяльності спецслужб, але європейці активно допомагають Україні у проведенні реформи, відштовхуючись від кращих практик держав-членів НАТО. 

"Європейська правда" має у розпорядженні аналіз, підготовлений Альянсом (з їхнього боку основну експертизу здійснює Женевський центр демократичного контролю за збройними силами, відомий за англійською абревіатурою DCAF, Center for the Democratic Control of Armed Forces). Цей документ непублічний, але він вже є у парламенті. Ми також поспілкувалися з експертами МДГ, долученими до роботи, і можемо підтвердити: західні партнери справді сповнені обережного оптимізму щодо останнього проекту.

Так, певні зауваження лишаються.

Головними сферами, де Захід і надалі радитиме Києву поглибити реформу, є посилення парламентського нагляду, зовнішнього фінансового контролю. "Особливе занепокоєння викликає повноваження щодо збору даних та інформації та доступу до приміщень без необхідності отримання судового дозволу", - йдеться також у документах.

МДГ також рекомендуватиме Києву уточнити окремі функції та повноваження Служби, відкоригувати термінологію для сумісності з тією, яку використовують держави-члени НАТО тощо.

Це не означає, що Київ має втілити всі поради. Навпаки, у деяких моментах ми маємо говорити "ні".

Україна проводить реформу для себе, а не для НАТО, і її мета – ефективність спецслужби, а не досягнення схожості на якусь іншу державу. Зрештою, іноземні експерти самі визнають, що трансляція західної практики в Україні аж до деталей не завжди є найефективнішим шляхом.

Тим більше – зважаючи на те, що Україна, на відміну від держав-партнерів, веде війну на своїй території, і співрозмовники "ЄП" самі на цьому наголошують. "Ми абсолютно не хочемо зменшити здатність України до протидії російським гібридним загрозам та агресії", - пояснив один з них.

Втім є питання, яке для західних партнерів, схоже, є ключовим. І так само воно є ключовим для СБУ, яка виступає проти змін, підтриманих партнерами.

Особливо важливе слідство

На відміну від західних партнерів, представники СБУ, відповідальні за реформу, оцінюють проєкт вельми критично. Вони не виступають проти змін у принципі і навіть не виключають, що проєкт можна доопрацювати – але деякі положення вважають геть неприйнятними, бо впевнені, що ті зашкодять ефективності Служби.

При чому головними каменями спотикання є не те, що звучить у пресі найчастіше. В СБУ кажуть, що готові позбутися повноважень у питаннях протидії корупції, економічних злочинів чи оргзлочинності; самі радо підтримують позбавлення Служби права діяти "за дорученням" інших правоохоронних органів (цей механізм часто використовують для "кошмарення бізнесу").

"Але, можливо, не варто забирати підслідність повністю. Злочини проти нацбезпеки варто залишити у підслідності СБУ", - переконують у Службі.

Чинний законопроєкт передбачає, що не пізніше 2024 року (а за вже розпочатими справами – до 2026 року) СБУ має остаточно позбавитися повноважень проводити досудове слідство. Це викликає питання – чи будуть інші правоохоронні органи здатні перебрати усі справи, які нині веде СБУ, на кшталт звинувачень проти терористів, сепаратистів, шпигунів тощо?

В самому СБУ вважають, що у них мають залишити виключний перелік із приблизно півтора десятка злочинів, як-то захист від повалення конституційного ладу, посягання на територіальну цілісність, держзрада, посягання на життя державного діяча, диверсія, шпигунство, захист держтаємниці тощо. Нині передбачається, що після 2024 року розслідування цих органів має перебрати ДБР – але авторитет цього органу, м’яко кажучи, не бездоганний, нагадують джерела "ЄП", підкреслюючи, що у результаті такої реформи замість монстра-СБУ Україна можна отримати монстра-ДБР, так само слабо підзвітного парламенту і обтяженого проблемами.

При цьому в СБУ вважають, що частина їхніх слідчих може опинитися "на вулиці", бо чинним проєктом не передбачена процедура їх автоматичного переведення у новий орган - лише скорочення (що потягне значне бюджетне навантаження через компенсації за звільнення) і набір до ДБР по конкурсу.

Також у спецслужбі незадоволені скороченням чисельності їхнього органу з чинних 27 тисяч до 17 тисяч осіб, але це є радше є похідною від скорочення функцій Служби.

Цей пункт реформи, схоже, є найбільш неприйнятним для відомства Івана Баканова. Але у той самий час він є критично важливим для інших гравців.

Рішуча реформа

Мар’яна Безугла (фракція "Слуга народу"), яка відповідає за реформу СБУ у парламентському комітеті з нацбезпеки, знає про зауваження з боку СБУ, але наполягає на тій моделі, що прописана у законопроєкті – хоча й визнає, що деякі корективи потрібні. Вона, зокрема, пообіцяла, що Рада врахує небезпеку масового звільнення слідчих – буде розроблений механізм їх переведення до Державного бюро розслідування без конкурсу.

 "Планується що разом із передачею справ до ДБР будуть переведені слідчі, які їх ведуть. Також на час проведення реформи відкривається "вікно" для спрощеного переведення слідчих та оперативних співробітників СБУ, які працювали за такими лініями, до органів, куди ці функції передаються", - каже вона.

Депутатка наполягає, що позбавлення СБУ слідства є ключовою складовою реформи. На її думку, якщо не розвести по різних органах розвідувальні/контррозвідувальні функції та функції досудового слідства, виникають ризики "підгонки" оперативної діяльності під удавані результати слідства чи навпаки. "Розмежування слідства і тих, хто його забезпечує – один з принципів об’єктивного розслідування. Саме тому прокуратуру позбавили функції досудового розслідування", - пояснює вона.

Такої ж думки дотримуються у міжнародній дорадчій групі. Там також вважають виведення слідства зі складу Служби ключовою складовою реформи і кажуть:

СБУ стане лише ефективнішою, якщо не буде орієнтуватися на слідство.

За їхніми пропозиціями, реформована СБУ має концентруватися лише на трьох завданнях, чи то функціях: контррозвідці, протидії тероризму та охороні держтаємниці

"Контррозвідувальний орган збирає докази не для того, щоби йти з ними до суду, а тому він має інші можливості для збору інформації", - пояснює один з експертів, що спілкувався з "ЄП".

"Від критиків реформи ми також чуємо аргумент, що СБУ має бути великою, бо російська ФСБ ще більша. Але насправді збільшення розміру не означає зростання ефективності чи покращення результативності. Навпаки, велике може означати менш ефективне", - додає джерело "ЄП".

Втім, ані міжнародні радники, ані представники СБУ, ані навіть депутати наразі не беруться прогнозувати, якими будуть результати голосування. Настрої ВР нині складно передбачити; там є прибічники як одного, так і іншого підходу, і не бракує також противників реформи в цілому, які воліли би зберегти СБУ у нинішньому вигляді. Тож нині лишається інтрига, хто у дискусіях з депутатами зможе навести переконливіші аргументи на користь свого підходу до реформування. Адже доводів не бракує ані у прихильників радикального підходу, ані у тих, хто вважає ефективнішою більш консервативну реформу.

Чимале значення матиме також підтримка з боку президента Зеленського. Зрештою, він має підписати або ветувати проєкт після ухвалення. І хоча кілька джерел запевнили "ЄП", що на Банковій підтримують чинний законопроєкт, внесений на заміну початкової пропозиції президента, розкритикованої експертами – але публічних заяв голови держави з цього приводу наразі не лунало.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"