Вступ України чи блеф Європи? Як зробити, щоб "українські" обіцянки ЄС викликали довіру

Дебати щодо набуття Україною статусу повноправного члена ЄС часто розглядають як випробування рішучості Європи.

Між тим спроможність виконати обіцянку є не менш важливою для формування довіри, ніж щирість намірів. Якщо ви не можете політично підтримати свої обіцянки – вони зрештою будуть порушені, і це може завдати стратегічної шкоди. Поясню, про що йдеться стосовно України.

На цьогорічній Мюнхенській безпековій конференції канцлер Німеччини Фрідріх Мерц слушно зауважив, що доля Європи тепер значною мірою лежить у її власних руках, і щоби здолати цей виклик, Євросоюзу недостатньо діяти як зазвичай.

ЄС повинен визнати, що основою його нинішньої слабкості є політико-економічна асиметрія. На прикладі зобов'язань ЄС щодо вступу України ця проблема є болюче очевидною: попри те, що майбутнє членство України обіцяє принести великі довгострокові вигоди, витрати на адаптацію до нього – у сільському господарстві, на ринках праці та в державних бюджетах – будуть негайними, нерівномірно розподіленими та політично чутливими.

А коли ці очікувані витрати привертають увагу, ми бачимо суперечність між стратегічними зобов'язаннями ЄС та внутрішніми обмеженнями країн-членів. Як наслідок, Євросоюз не поспішає просуватися до мети, попри те, що його лідери продовжують наполягати, що членство України є украй необхідним для ЄС.

Найбільшою проблемою став провал координації дій.

Процес вступу до ЄС вимагає взаємозалежних політичних рішень – щодо ратифікації, реформ, необхідних для відкриття ринку, змін бюджету ЄС тощо.

Усе це – політичні рішення. Уряди держав-членів мають враховувати вплив на вибори, фіскальні обмеження та опір з боку груп виборців, чиї лави зростають через очікування майбутніх витрат на адаптацію до членства України. До того ж жоден уряд не хоче запускати цей процес без надійних гарантій того, що інші країни теж візьмуть на себе співставні витрати.

Тому – попри наявність стратегічного консенсусу – виникають затримки, з'являються нові вимоги та гальмування процедур. Бо діяти самостійно – надто ризиковано.

Все це відображає добре відому проблему у розробці економічної політики. Ринки часто не фінансують проєкти, які є ризикованими, капіталомісткими та повільно окупаються. У таких випадках повинні втручатися уряди: не тому, що проєктам бракує цінності, а тому, що приватні гравці бояться невизначеності.

Так само уряди країн ЄС не можуть зважитися на наступний крок щодо вступу України. Не тому, що розширенню бракує стратегічної цінності, а тому, що внутрішньополітичні ризики є очевидними зараз, а вигоди очікуються у майбутньому. Іншими словами, Європа хоче здійснити ризиковану стратегічну інвестицію, не маючи страхування.

Іронія полягає в тому, що ЄС вже довів свою здатність вирішувати подібні проблеми з координацією. Так, нещодавно він запустив масштабні ініціативи з просування виробництва акумуляторів, напівпровідників та генерації водню – проєкти, які є стратегічно необхідними, але не мали шансу бути профінансовані суто з приватних джерел.

Стратегія ЄС тут полягала у розподілі ризиків через скоординовані державні інвестиції, покриття початкових збитків та синхронізацію дій різних країн. Участь була обмеженою в часі та розглядалася як форма координації для підвищення ефективності.

Цей досвід є корисним і для розширення ЄС.

Якщо Європа хоче, щоб її зобов'язання перед Україною були надійними – вона має знизити політичні витрати держав-членів на те, щоб вони сказали "так".

Почати слід з чесного роз'яснення того, що передбачає цей процес. Що вступ України викличе потреби адаптації. Що сільськогосподарські виробники в деяких державах-членах зіткнуться з посиленням конкуренції; у трудомістких галузях відбудуться зміни в заробітній платі та зайнятості; зміняться бюджетні асигнування. Для демократичних урядів визнання цих потреб є передумовою для розробки якісної політики. Якщо ж їх замовчувати, то ця проблема проявиться пізніше у вигляді вето, вимог про додаткові запобіжники тощо.

Питання не в тому, чи розширення ЄС потребує витрат. Питання в тому, чи будуть ці витрати здійснюватися неконтрольованим чином, чи вони будуть розподілені між членами ЄС і згладжені з часом.

Один зі способів пом'якшити шок – це розгляд вступу України як колективної інвестиції, підкріпленої тимчасовими цільовими схемами розподілу ризиків.

Механізми адаптації на рівні ЄС, створені за зразком існуючих інструментів промислової політики, могли б допомогти урядам впоратися з галузевими шоками та бюджетним навантаженням під час перехідного періоду. Країни-члени при цьому залишатимуться основними донорами, але рівень їхньої участі відображатиме їхню вразливість та фінансові можливості. Інституції ЄС здійснюватимуть координацію, а державні банки розвитку могли б розподілити витрати в часі за допомогою кредитів та гарантій.

Такий підхід не повинен покладатися виключно на державні бюджети.

Приєднання України також створить у кожній державі-члені групу бізнесів, яким це вигідно. Експортно орієнтовані компанії, логістичні провайдери, постачальники логістичних послуг, будівельні компанії та фінустанови будуть у плюсі під час відбудови України та її глибшої інтеграції. Мобілізація цих бенефіціарів за допомогою інструментів співфінансування та інвестиційних механізмів розширить політичну підтримку та зробить розширення ЄС легшим для підтримки на рівні країн-членів.

Критично важливо, щоб уся допомога була обмеженою в часі, мала верхню межу та була прив'язана до чітких етапів вступу України. Мета полягає не в наданні постійних субсидій, а в забезпеченні політичної реалістичності вступу.

Така ж логіка застосовується до більш інтегрованого підходу до відбудови України. Ставлення до відбудови України та вступу до ЄС як окремих напрямків робить обидва більш вразливими.

Скоординовані інвестиції в оборонно-промисловий потенціал, сільськогосподарську модернізацію, енергетику та інфраструктуру можуть принести довгострокову вигоду як Україні, так і нинішнім державам-членам, перетворивши розширення з проблеми перерозподілу на проєкт спільного зростання.

Поетапне або "легке" розширення ЄС може допомогти впоратися з адаптацією, але воно також несе в собі ризики. Якщо проміжні етапи стануть заміною повноправного членства, це вдарить по довірі до Євросоюзу. Для України найважливішим є чітке зобов'язання, що виконання критеріїв приведе до повноправного членства.

Але довіра – це не лише питання намірів; це також питання спроможності.

Як вже йшлося, якщо обіцянки виявиться неможливо підтримати політично – вони зрештою будуть порушені, і наслідки цього будуть стратегічно руйнівними.

Без механізмів управління витратами на адаптацію ЄС ризикує перейти від ясності до двозначності, оскільки зобов'язання на високому рівні поєднуються з невизначеними термінами.

В Україні неоднозначні сигнали з боку ЄС послаблять стимули до реформ і ускладнять відбудову. Для Європи вони підірвуть політику стримування РФ. Вибір Європи полягає не в тому, чи нести витрати, пов'язані з приєднанням України, а в тому, чи забезпечити їх свідомо через інституції, які роблять зобов'язання стійкими.

В іншому разі авторитет Європи буде підірваний зсередини.

Зрештою, вступ України стосується набагато більшого, ніж сама Україна. Йдеться про те, чи зможе Євросоюз адаптувати свою модель розширення до світу, в якому геополітика та економіка тісно переплетені. Союз, який навчився формувати ринки всередині себе, не може покладатися лише на ринкові сили при інтеграції такої великої та стратегічно важливої країни, як Україна.

Довіра в цю епоху будуватиметься не лише на деклараціях, а й на механізмах та публічних політиках, які роблять зобов'язання переконливими. Коли справа доходить до вступу України, Європа не може дозволити собі блефувати, тому що від цього залежить її власне майбутнє.

Автор: Ласло Бруcт,

професор політології Центральноєвропейського університету

Стаття початково вийшла на сайті Project Syndicate і публікується з дозволу правовласника