У Анатолия Ткачука нет начальственного кабинета в Министерстве регионального развития и формально он даже не является госслужащим – должность заместителя министра он оставил весной 2010 года, после победы Януковича, а в прошлом году – не захотел возвращаться.

Но порой влияние определяется не только должностью. Ткачука называют соавтором всех законопроектов об административно-территориальной реформе, которая сейчас только набирает обороты.

Эта реформа - одно из ключевых требований Совета Европы, а в СЕ его считают ключевым специалистом по этой тематике. Именно с ним советуются в правительстве, выбирая, как должно меняться государственное устройство. Конечно же, он участвует и в подготовке изменений Конституции, которые будут частью административно-территориальной реформы.

Нынешняя "внеправительственная" должность Ткачука – директор по науке и развитию ОО "Институт гражданского общества" – позволяет ему также быть более откровенными в критике власти и в рассказах о том, кто же на самом деле тормозит изменения административно-территориального устройства государства.

Мы пришли на интервью, чтобы еще раз подтвердить опубликованную "Европейской правдой" информацию о параметрах объединения общин и районов. Но в конце концов узнали и о том, что согласно новой Конституции районы в Украине заменят "повитами", и о том, что срок полномочий органов местного самоуправления должен существенно уменьшиться, и о других подробностях реформы.

"Опыт Европы показывает, что добровольно – не выйдет"

– Правительство настаивает, что у нас объединение общин исключительно добровольное. Вместе с тем Конгресс местных властей Совета Европы обнародовал отчет, в котором приводит правительственные планы и индикаторы. Так есть ли план, пропорция объединения?

– Нельзя говорить о пропорции, потому что пропорция в разных местах будет совсем разной. Но то, что мы промоделировали, дает возможность ориентироваться на определенные цифры.

Если выделить центры экономической активности, центры общин, то их получается сравнительно немного, как раз в пределах тех полутора тысяч, которые названы, или двух тысяч. Окончательные значения зависят от того, как детально будут проработаны территории в областях.

А добровольность и планирование – это не взаимоисключающие вещи, ведь государство определяет административно-территориальные единицы, а не общины.

В принципе, государство могло само поделить территорию так, как считает нужным. В некоторых странах именно так и было. К примеру, в Латвии министерство разработало карту, утвердило ее – и точка. Но Украина – достаточно большая, и сил министерства на это точно не хватит.

Поэтому было принято решение, что административные планы формируют области, а министерство задает определенные рамки.

Так что цифры – ориентировочные, но они реальные, близкие к истине. И сегодняшнее моделирование, которое проводится в областях, показывает, что число может быть даже меньше.

– Вы видите какой-то прогресс в объединении?

– Я вижу прогресс по подготовке прогрессивных планов. Это первый этап – подготовка перспективного плана, то есть определение карты, в рамках которой происходит добровольное объединение. После того, как это утверждено, начинается процесс добровольного объединения. Или не начинается.

– Погодите, но зачем тогда эта "добровольность", если границы объединения все равно определены планом, на уровне области?

– Это спрашивайте у политиков, даже у политиканов, которые боятся принимать решения и начинают рассказывать, что мы такие крутые, мы сделаем это добровольно, да еще и до выборов.

Хотя опыт всего мира, всей Европы свидетельствует, что так не выйдет...

К примеру, Дания: в 1958 году начала добровольный этап, в 1973-м завершила добровольный этап. Вторую реформу уже сделали быстро: утвердили карты и через два года начали работать на новой основе. В Швеции аналогичная ситуация: с 1960 по 1974 год мучились с добровольным объединение, пока не приняли (директивное) решение.

В Латвии – то же самое: с 1998 по 2008-й толклись-толклись, платили деньги за добровольное объединение, и чем это закончилось? А ничем. Потому что в реальности объединяются только в том случае, если общины понимают: государство все равно заставит объединиться, а если сделать это добровольно, то есть возможность получить для себя дополнительные ресурсы.

Я скажу несколько крамольную вещь: я боюсь добровольного объединения в рамках перспективных планов в ситуации, когда не принято решение об административно-территориальном устройстве Украины. Потому что мы можем получить разрушение системы. Вот пример: Волочиский район Хмельницкой области. По плану там создается три общины. Предполагаем, что две общины создались, а третья – нет. Какова тогда компетенция района? Кто исполняет полномочия тех 5–6 сельсоветов, которые не объединились?

Здесь масса вопросов.

Поэтому мы, эксперты, в рамках рабочей группы (при Минрегионстрое) разработали под ключ все законопроекты: об административно-территориальном устройстве, о порядке проведения реформы административно-территориального устройства, об органах местного самоуправления, местных администрациях и так далее.

Мы официально их передали в Минрегион, вице-премьеру, председателю ВР, в АП.

– И какова их судьба сейчас?

– Дальше все зависит от их политического решения – или решат делать системную реформу, будет продолжаться нынешняя несистемная работа, которая вряд ли имеет большой шанс на успех и которую я рассматриваю как психологическую подготовку к реформам.

Хотя нынешний этап тоже имеет большой позитив – начались дискуссии, люди начали сами чесать в затылке и понимать, что им не требуется содержать сельсовет, который ничего не дает общине, у которого ресурса хватает только на зарплаты и коммунальные услуги, и больше ни на что не остается.

Это слишком неэффективно для бедных территорий бедного государства!

Поэтому сейчас формируется общественное мнение о неотвратимости реформы.

Мне говорили: "повит" – нехарактерно для Украины".
Почему нехарактерно? Наоборот!

– Совет Европы, а точнее его Центр экспертизы реформ местного самоуправления, в начале года передал в Минрегион рекомендации по эффективному проведению реформы - эдакое пособие, основанное на опыте стран Европы. Его первый пункт – необходимость определить временные рамки проведения реформы. По вашей информации, у правительства сейчас есть такие рамки?

– Временные рамки у нас изложены в концепции реформы местного самоуправления.

В 2014 году мы должны обеспечить принятие законов, в 2015 году – провести необходимые организационные меры, чтобы выборы прошли на новой основе. С 2016 года у нас должна была быть новая система. И это было реально.

Но они не выполнены. По факту закон о добровольном объединении приняли лишь в этом году, поэтому временные рамки развалились, на сегодня их нет.

Теперь успеть до выборов – нереально.

– Каковы намерения власти в нынешней ситуации? Выборы на носу.

– Самое реальное, что выборы пройдут на нынешней территориальной основе, потому что до выборов ее изменить невозможно. А дальше...

Если останется добровольный процесс, то все будет тянуться как "вялотекущая шизофрения" – долго, нудно и безрезультатно.

Поэтому лучший вариант – и сегодня это рассматривается серьезно – это изменение срока, на который избирается власть. Потому что пять лет для местного самоуправления – это очень много.

В Европе я не знаю примеров, где муниципалитеты избирались бы на пять лет. Стандарт – три-четыре года. В проекте изменений Конституции в настоящее время записано три года. Это реально выход, потому что после выборов можно спокойно принять необходимые законы и через три года провести выборы на новой основе.

– Но при сохранении добровольного объединения и за три года нереально выйти на успех.

– Как видите...

– А в правительстве это понимают?

– (зевает) Сложно сказать.

– Так какой же будет система административно-территориального устройства? Двухуровневой или трехуровневой?

– Украина слишком большая и не может обойтись двухуровневой системой. Мы не создадим слишком мощные общины, которые смогут взять на себя компетенцию, которая сейчас принадлежит районам. А передать эти компетенции на областной уровень... Это будет слишком далеко. Хотим мы или не хотим – придется сохранить районный уровень.

Единственное что, кажется, согласились с тем, чтобы изменить название "район" на "повит". Это – согласованная концепция.

И в рабочей группе Конституционной комиссии в конце концов тоже все согласились с таким названием.

– Неужели не было возражений?

– Конечно, сколько депутатов – столько разных мнений, и не только о "повитах".

Кое-кто настаивал, что должен оставаться "населенный пункт", хоть умри. Хотя в украинском языке есть название "поселение". И здесь есть принципиальное различие, потому что по украинскому названию люди "поселились", а населенный пункт кто-то создал, "населил". Но, в конце концов, договорились о "поселении".

Так же шла дискуссия о районах и "повитах". Говорили, мол "повит" – нехарактерно для Украины". Почему нехарактерно? Наоборот!

Но аргументом стало то, что после объединения районов будет возникать путаница, о каком районе идет речь – о старом или новом? Поэтому должна быть новая терминология.

И что касается областного деления – мы оставили родовое понятие "регион", которое будет употребляться вместо длинного термина "области, Автономная республика Крым, Киев и Севастополь". Хотя, на мой взгляд, лучше было бы вместо "региона" употреблять "край", но до этого не дошло.

Также в нашем проекте не предусматривается городов областного значения, или городов-"повитов", то есть крупных городов, которые отделены от окружающей сельской территории. Сейчас у нас именно такая ситуация – вокруг крупных городов, областных центров, есть "район-бублик", сельская территория, не имеющая центра роста.

Хотя не все с этим согласны. Ассоциация малых городов вместе с "Батькивщиной" говорят: "Давайте всем городам дадим статус городов областного значения, вытащим их из районов". Но практика показала, что если из района вытащить город, останется полный депресняк, без внутренних связей.

Вытягивание городов из административных территорий идет во вред и админтерриториям, и городам.

– Как вы ожидаете, когда будет утверждена конституционная реформа в части местного самоуправления? Успеем в этом году?

– Не знаю... Чем дольше это затягивается, тем меньше шансов.

Я не вижу там никаких проблем, кроме политиканства. Все практически готово, и есть даже выводы Венецианской комиссии от 2014 года относительно текста, который мы немного подрихтовали. Но есть председатель Верховной рады, есть президент, у них свои планы, свои договоренности.

– Но ведь вы должны чувствовать, есть ли настрой?

– Поэтому я ничего и не говорю, поскольку чувствую настроения.

"Пример Латвии показал проблемы
реформы, проводимой под политическую целесообразность"

– От кого вы ждете наибольшего сопротивления реформе?

– В первую очередь это – слабые сельские головы, которые боятся остаться без работы. И поэтому начинают выдумывать "страшилки".

Рассказывают учителям, что позакрывают школы, потому что нечем платить зарплаты.

И это несмотря на то, что сельсоветы не финансируют школы и ими не управляют. Этим занимаются районы! А учителя, хотя вроде и умные люди, верят этой ерунде.

Но сопротивление идет не только от сельских голов. Появилась еще одна угроза – на районном уровне. Сейчас районы получили ресурсы, они становятся более влиятельными. Но когда будут

Ну и третье препятствие – политиканы, для которых борьба против чего-то, а не за что-то – это вершина политической карьеры.

– Не является ли преградой необходимость создания инфраструктуры, постройки зданий, на которые у государства просто нет денег?

– Я не считаю, что это – преграда.

Есть два способа сохранить деньги. Первый способ – ничего не тратить и сидеть голодным и холодным, второй способ – тратить с умом, чтобы каждая копейка за определенное время приносила дополнительный результат.

Проведение реформы – это инвестиция, которая должна дать новый толчок. Невкладывание денег в реформы – это постоянное расходование их в черную дыру, что не дает результата.

Сегодня на многих территориях мы делаем моделирование. Допустим, есть 8 сельсоветов, в каждом по 5 человек. Это 8 председателей, 8 секретарей, 8 бухгалтеров и сторожи. Это – расходы ни на что.

А теперь будет одна община, в ней 8 старост – не очень эффективное расходование денег, но это коммуникация с населением. Но будет не 8 бухгалтеров, а один, и будет планово-экономический отдел – несколько человек, которые занимаются планированием налоговых поступлений, бюджет, куда инвестировать деньги, будет юридическая служба – один или два юриста, с которыми решения совета будут нормальные, а не такие, которые каждый раз обжалуются.

Будет архитектурное бюро – может, один или два человека, но это будет пространственное планирование, планирование территории, соблюдение режима застройки, все на месте. И будет заинтересованность общества в том, чтобы что-то строилось. Потому что если строится – это налог на недвижимость и это люди, которые приезжают.

Следовательно, при том же или меньшем количестве людей результативность будет совсем другая. Поэтому здесь главное – не экономия.

– Где мы можем говорить об успешных шагах реформы?

– Самый решительный прогресс у нас – в сфере бюджетной реформы. Здесь произошла бюджетная революция, изменения очень кардинальные. Изменены подходы к формированию бюджетов и бюджетному выравниванию и на сегодня наша бюджетная система подобна североевропейским странам. Уже первый квартал показал, что общины имеют лучший финансовый результат, чем имели бы, если бы осталась старая бюджетная система.

Но, конечно, здесь есть риски.

Новый подход создает мотивацию для развития общин, но также закладывает большие диспропорции между экономически более состоятельными и экономически слабыми. Поэтому чем дольше мы будем тянуть с реформой территориального устройства, тем дольше будет расти диспропорция между богатыми и бедными, что катастрофически недопустимо, потому что государство должно заниматься уменьшением этих диспропорций.

Поэтому, сказав "А", мы должны очень быстро говорить "Б" и способны создавать общины. Опять же, политиканы не понимают этой новой философии, не понимают, что произошло с бюджетом, и дают обещания, которые разрушают те революционные шаги, которые были сделаны.

– Можем ли мы быть уверены, что не повторим ошибок той же Латвии, которая провела реформу территориального устройства неэффективно, по политическим мотивам?

– Обезопасить от политических договоренностей не может никто.

Возьмем проект закона о добровольном объединении, который мы готовили. Он, кстати, носил другое название – "О праве общин на объединение", чувствуете разницу? Так вот, в том законопроекте было много моментов, которые исключали разночтения.

В процессе "обработки" этого законопроекта изменили не только название, которое сразу вступило в диссонанс со смыслом, но и массу конкретных параметров объединения. Объясняли: нас не поймут, не поддержат, давайте мы эти вещи вынесем из текста закона в методику.

Потом приходит период подготовки методики, мы даем проект на 9 страниц, а в принятом – 3 страницы. Объясняют: так нет же этих параметров в законе, поэтому не можем их прописать в методике. В результате мы получили модель, где могут быть самые разнообразные толкования. Чтобы не допустить чрезмерного злоупотребления на областном уровне, введена норма, что окончательное решение принимает Кабмин.

Хотя это также не исключает лоббизма.

К сожалению, Латвия показала, что такое политическая целесообразность, когда депутаты между собой наторговались, наделали маленьких дополнительных краев (админединица в Латвии), а теперь все чешут в затылке, что с ними делать.