Компенсаційна комісія створена, що далі? Які нові виклики чекають на Україну

16 грудня у Гаазі за участю президента України 34 держави та Європейський Союз підписали конвенцію про створення Міжнародної комісії з розгляду заяв щодо шкоди, завданої агресією Росії проти України, яку за аналогією з її попередниками називають "Компенсаційна комісія".

Ця важлива подія, однак, не означає, що механізм репарацій запрацює вже наступного дня.

Попереду вступ Конвенції в дію, для чого необхідно щонайменше 25 ратифікацій, технічна робота зі створення Комісії як інституції та пошук джерел, з яких можуть бути профінансовані присуджені компенсації.

І саме останнє питання наразі виглядає найбільш критичним для майбутньої роботи Комісії.

Виклики фінансування

Робота над створенням міжнародного компенсаційного механізму для України розпочалася в травні 2022 року, коли президент України своїм указом створив відповідну робочу групу.

А за два дні до того троє членів цієї групи: К’яра Джорджетті, Патрік Пірсол та Маркіян Ключковський опублікували позиційний документ щодо майбутньої Комісії.

Проте через три з половиною роки, а точніше, протягом всього цього періоду, як ключова теза в цьому документі звучало:

"Жодна така комісія не може вважатися повністю успішною без відповідного фінансування для виплати компенсацій".

Вирішення цього питання було найважливішим для забезпечення майбутніх репарацій, особливо якщо брати до уваги попередні прецеденти.

Так, Компенсаційна комісія ООН, яка здійснювала виплату відшкодування за збитки від іракської агресії проти Кувейту в 1990-1991 роках, отримувала кошти від Іраку, які Багдад добровільно сплачував протягом трьох десятиліть.

Проте у випадку Росії добровільної згоди на виплату репарацій, очевидно, не буде.

А тому тут постає ризик повторити інший прецедент: Еритрейсько-Ефіопської претензійної комісії. Ця міжнародна інституція, створена у 2000 році, розглянула взаємні претензії і присудила компенсації, проте добровільно жодна зі сторін їх не виконала, а окремого механізму не існувало.

Тому пошук механізмів фінансування майбутніх репарацій був одним із найважливіших процесів, який розгортався паралельно зі створенням Реєстру збитків і Компенсаційної комісії для України.

Без рішення

"Суверенні активи Росії в наших юрисдикціях залишатимуться знерухомленими, доки Росія не сплатить за шкоду, завдану нею Україні", – ця формула щонайменше з літа 2023 року регулярно повторювалася в заявах "Групи семи" і Європейського Союзу.

Хоча це, з одного боку, було фіксуванням зобов’язання перед Україною, з іншого ж – плеканням надій (або ж ілюзій), що Росія добровільно погодиться виплатити відшкодування Україні.

І найважливіше – аргументом для відмови від прийняття рішення про конфіскацію близько $300 млрд резервів російського Центробанку заморожених за кордоном (з них близько $200 млрд – у Бельгії та Люксембурзі).

Саме ці кошти розглядалися Україною як головне джерело компенсації їй збитків від агресії РФ.

Однак у певний момент виникла певна дихотомія: український уряд підтримував створення міжнародного компенсаційного механізму і конфіскацію російських активів – однак обидва процеси не розглядалися як поєднувані.

Тобто цільове використання цих коштів в разі конфіскації мало бути іншим, ніж фінансування репарацій.

Володимир Зеленський на пресконференції вже після підписання конвенції про створення Компенсаційної комісії, коментуючи долю цих активів, говорив саме про нагальні потреби, а не про фінансування репарацій, присуджених Комісією: "Ми розраховуємо, що ми можемо отримати 40-45 млрд євро на 2026 рік і так далі, розраховуючи на загальну суму 210 млрд... Нам потрібно виробляти дрони. Нам бракує фінансування. Нам потрібно виробляти іншу зброю. Нам потрібно купувати в Америці і Європі ППО".

Саме покриття поточних фінансових і військових потреб України на найближчі два роки розглядається українським урядом як головна і чи не єдина мета потенційного "репараційного кредиту" на $140 млрд.

Проте ця позиція багато в чому є і вимушеною: цільове призначення для репарацій не викликало в європейських чиновників ентузіазму в ході обговорень долі російських активів, які заморожені в ЄС.

Тому питання, як профінансувати репарації, стає ще більшим викликом.

Глухий кут

Наскільки відомо, щонайменше з літа є спроби переконати зацікавлені сторони в Брюсселі та Києві спрямувати принаймні частину заморожених росактивів або ж "репараційного кредиту" на фінансування першочергових репарацій. Хоча перші виплати будуть, імовірно, не раніше 2029 року, проте, як показує практика, такі обговорення не є фальстартом, а може й навпаки, їх слід було починати набагато раніше.

Проєкт рішення Єврокомісії щодо "репараційної позики" містить опцію спрямування частини коштів до Компенсаційного фонду – який має бути створений після Комісії. Але, по-перше, сума, яка буде спрямована, очевидно, покриватиме лише невелику частину потреба, а по-друге, умови та формат рішення про позику ще може змінюватися.

З іншого боку, ведеться пошук й альтернативних механізмів.

Маркіян Ключковський в нещодавньому інтерв’ю, зокрема, пропонує розглянути модель, яка існувала у випадку Іраку – мита з експорту енергоносіїв:

"Можливо вийти на такий компроміс, що ці санкції пом'якшуються в обмін на те, що 5, 10, 15% від виручки від експорту спрямовується в компенсаційний фонд".

Проте це рішення може бути політично складним, і не лише через позицію Росії – теоретично мита можуть бути не "експортними", а "імпортними".

Воно може стимулювати закупівлю російських енергоносіїв, тоді як зусилля останніх років були спрямовані на скорочення експортних можливостей для російського енергетичного сектора.

З іншого боку, існує ризик, що окремі категорії постраждалих і збитків починають адвокатуватися окремо або й паралельно з компенсаційним механізмом. Наприклад, уже адвокатується фінансування "проміжних репарацій" для жертв сексуального насильства під час конфлікту (СНПК).

І через невизначеність із фінансуванням репарацій така "фрагментація репараційного процесу" може тільки посилюватися.

* * * * *

Створення Компенсаційної комісії, як і Реєстру збитків перед тим, є великим успіхом української дипломатії. Напрям відшкодування збитків від агресії став чи не найефективнішими зусиллями України із притягнення до відповідальності Росії.

Проте без чіткого розуміння строків, а, головне, реальності компенсацій всі ці зусилля можуть бути змарновані, а довіра суспільства до держави буде підірвана.

Вирішення цього питання стане можливим лише тоді, якщо воно стане пріоритетним для українського уряду – наразі, наскільки відомо, такого усвідомлення в "економічному блоці" Кабміну бракує.

Просто формального створення інституцій замало – вони мають бути ефективними і реалізовувати поставлені цілі. І хочеться, щоб компенсаційний механізм для України увійшов в історію саме як найуспішніший репараційний прецедент.

Передумови для цього вже сформовані.

Автор: Іван Городиський, 

адвокат, директор Центру Дністрянського

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза V: проміжні репарації для постраждалих від російської агресії проти України – вивчення підходів, потреб та рішень"