Недоторканність по-європейськи. Між диктатурою та зловживаннями
Європейська правда публікує скорочену версію дослідження, спільно проведеного Інститутом міжнародних відносин Київського національного університету ім.Шевченка та організацією Democracy Reporting International.
* * * * *
Зняття депутатської недоторканності вже давно є одним із наріжних каменів дискусії, що точиться як у суспільстві, так і у політикумі. Сторони наводять аргументи як за, так і проти даної ініціативи.
Тому варто подивитись, що таке – депутатська недоторканність "по-європейськи".
Депутатський імунітет – давня концепція у європейській конституційній традиції.
Він ґрунтується на необхідності захистити законодавчий орган влади як інституцію від політично вмотивованих репресій з боку виконавчої влади, судів чи політичних опонентів. Він має на меті сприяти розмежуванню повноважень, а отже, і демократичному розвитку.
Є дві основні категорії імунітету:
- Перша категорія захищає парламентарів від судових позовів за результати голосування та заяви, що були зроблені в рамках депутатського мандату. Ця категорія зазвичай називається "звільненням від відповідальності" та представляє особливий різновид свободи висловлювань.
- Друга категорія імунітету, що часто називається "недоторканністю", гарантує захист від арешту, затримання та кримінального переслідування. Цей аспект імунітету є більш суперечливим, оскільки несе в собі високий ризик того, що посадовці можуть скористатися цим захистом для приховування протиправної діяльності.
Така недоторканність може становити загрозу демократичному розвитку.
Як в Україні?
Конституція України передбачає досить широку концепцію депутатського імунітету. Ст. 80 Конституції гарантує обидві вищезгадані категорії імунітету, хоча в ній немає термінологічного розрізнення між цими категоріями.
Недоторканність щодо голосування та висловлювань депутатів | Недоторканність щодо кримінальної відповідальності | |
Предмет захисту | Звільнення від відповідальності за: результати голосування; висловлювання, сказані у приміщенні парламенту та його органів. | Захист від: - кримінальної відповідальності; - арешту; - затримання; - тримання під вартою; - адміністративного арешту та затримання; - обшуку члена парламенту; - перевірки члена парламенту та його особистих речей, багажу, транспорту, приватних приміщень або офісу, будь-якого типу кореспонденції чи телефонних розмов; - будь-яких інших заходів, що обмежують права та свободи депутатів. |
Дія в часі | Постійна: починається з того моменту, коли виборча комісія визнає кандидата обраним у депутати ВРУ, та триває після закінчення його мандату | Тимчасова: починається з того моменту, коли виборча комісія визнає кандидата обраним у депутати ВРУ, та припиняється після закінчення депутатського мандату. |
Винятки/можливість зняття | Не захищає від: відповідальності за образу; відповідальності за наклеп | Недоторканність може бути знята в кожному конкретному випадку за згодою Верховної Ради простою більшістю голосів процедурою відкритого голосування.
- для висунення депутату ВРУ обвинувачення у злочині за кримінальним законодавством; - для арешту, незважаючи на можливу попередню згоду щодо притягнення депутата ВРУ до відповідальності по цій справі; - для затримання, незважаючи на можливу попередню згоду щодо притягнення депутата ВРУ до відповідальності по цій справі; - для тримання під вартою, незважаючи на можливу попередню згоду щодо притягнення депутата ВРУ до відповідальності по цій справі; - для будь-якої перевірки членів парламенту або їхніх особистих речей. Запит щодо зняття недоторканності подається Генеральним прокурором до Голови ВРУ, який направляє запит на розгляд спеціальному комітету ВРУ, Остаточне рішення приймається ВРУ простою більшістю голосів. Якщо жодна зі сторін, що залучені до процесу, не вимагає від Генерального прокурора надати додаткову інформацію, запит може бути затверджений протягом 32 днів. |
Якщо ретельніше розглянути гарантії звільнення від відповідальності за результати голосувань та висловлювання депутатів, можна зробити висновок, що вони за своїм характером є обмеженими і безпосередньо пов'язаними із функціями депутатів у парламенті та не поширюються на особисті заяви та поведінку депутатів ВРУ. Винятки з даних гарантій встановлені безпосередньо Конституцією і вони можуть бути переглянуті у судовому порядку.
Отже, немає суттєвих підстав ставити ці гарантії під сумнів.
Захищаючи свободу політичних дебатів у парламенті та забезпечуючи розмежування повноважень між законодавчою та судовою владою, вони сприяють демократичному розвитку.
Більше занепокоєння викликають гарантії недоторканності щодо кримінального провадження. Також вони охоплюють і звинувачення в адміністративних правопорушеннях
Незважаючи на передбачену Конституцією можливість зняття імунітету, вони забезпечують занадто високий рівень захисту та не передбачають винятків для випадку, коли члена парламенту затримали на місці злочину.
Такі правила щодо недоторканності потребують змін. Але питання в тому, наскільки глибокими мають бути такі зміни.
Наведемо суть пропозицій, запропонованих законопроектом № 1776 від 16 січня 2015
Стаття 80 Конституції | Стаття 80 в редакції, запропонованій законопроектом № 1776 від 16 січня 2015 |
"Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.
| "Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп." |
Європейський погляд
на депутатську недоторканність
Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя в своєму аналізі законопроекту, представленого Президентом, обґрунтовує необхідність термінового скасування недоторканності щодо кримінальної відповідальності посиланнями на "міжнародне право".
Однак не існує міжнародних чи європейських зобов'язань про те, яким чином регулювати депутатський імунітет.
Питання, наскільки широкою повинна бути концепція депутатського імунітету, є виключною компетенцією держави і вирішується її національним законодавчим органом.
У своєму нещодавньому звіті Венеціанська комісія Ради Європи детально досліджує концепцію депутатського імунітету в Європі та ілюструє різноманітні моделі цього імунітету, які існують в Європі.
Підсумовуючи, у звіті зазначається, що у країнах із добре функціонуючим верховенством права та діючими демократичними інституціями депутатська недоторканність не є необхідною з огляду на низький рівень ризику неналежного втручання у діяльність законодавчого органу та дієві інститути
Водночас Венеціанська комісія наголосила на відмінностях між країнами зі стабільною та країнами із ще не зміцнілою демократією.
У країнах із ще не зміцнілою демократією є вищі ризики арешту чи обвинувачення депутатів на фальшивих та політично вмотивованих підставах.
Саме тому, оцінюючи необхідність депутатської недоторканності у кожній країні, зокрема, потрібно ретельно зважити негативні аспекти недоторканності у порівнянні із її потенційними перевагами.
Як це стосується України?
Україна не зовсім відповідає тим вимогам, що сприяють чи обґрунтовують скасування недоторканності. Зберігається ризик переслідування з політичних мотивів, якого може зазнати будь-який депутат, що виступить проти чиїхось потужних інтересів.
В цьому контексті варто згадати, що у 2000 році Венеціанська комісія наголосила на необхідності гарантування на конституційному рівні певного захисту членів українського парламенту від кримінального та цивільного провадження.
Хоча недоторканність грала на руку корумпованим депутатам, вона в різний час також успішно слугувала "гарантією для меншості" та захищала членів парламенту від судових процесів чи затримання з політичних мотивів з боку виконавчої влади.
"Диктаторські закони" від 16 січня 2014 року, спрямовані на придушення протестів на Майдані, також передбачали послаблення депутатської недоторканності, спрощуючи процедуру її зняття.
Цей факт ілюструє, що роль імунітету залишається важливою, коли йдеться про репресії проти парламентської
Підсумовуючи, можна зробити висновок, що депутатська недоторканність є неоднозначним явищем.
Нею можуть зловживати для уникнення переслідування за корупцію та інші злочини, але вона також може бути дієвим засобом захисту від посягань та неналежного тиску з боку інших гілок влади.
Це компетенція Верховної Ради, яка сама повинна прийняти остаточне рішення про те, який із даних аспектів має більше значення у цьому перехідному для України періоді.
 |
Автори:
Інститут міжнародних відносин Київського національного університету ім.Шевченка;
Democracy Reporting International.
Оригінальний текст дослідження (українську версію) можна переглянути за даним посиланням.