На сегодняшний день разрыв между властью и гражданами в Украине огромен и шагов по его преодолению – не очень много. Для этого нужна политическая воля и желание людей участвовать в жизни общества.

В мировой практике есть достаточно много инструментов участия граждан в политической жизни.

В данной статье мы сосредоточимся на двух инструментах общественного участия – органах самоорганизации населения и достаточно новом инструменте – "Бюджете участия" ("БУ"), который называют также "Партисипативным бюджетом".

Как это происходит? Попробуем изучить на примере зарубежного опыта городов Саверн (Франция) и Порту-Алегри (Бразилия), сравнив с украинским опытом на примере города Артемовск Донецкой области.

Французское сотрудничество

Саверн с населением 12 тыс. человек расположен во Франции недалеко от границы с Германией. Этот город входит в межмуниципальное объединение округа Эльзас, которое финансирует туристическую отрасль и способствует реализации проектов по устойчивому развитию региона.

Очень интересный опыт для нашей страны в рамках административно-территориальной реформы и принятого закона "О сотрудничестве территориальных общин".

"Соседний город решил построить около Саверна большой торговый центр. В муниципалитет обратились местные предприниматели с просьбой противостоять этому строительству, потому что они будут терпеть убытки. Поэтому мэр обратился к "третейскому суду" для общин, на котором было решено не строить торговый центр. И таким образом отстоял интересы своей общины", – поделился мэр Саверна Стефан Леенбергер.

В то же время в рамках сотрудничества объединения общин Саверн предоставил возможность жителям других муниципалитетов посещать местный театр, расположенный в старинном дворце.

Но вернемся к описанию Саверна.

В горсовете – 33 депутата, за год проходит до 10 заседаний. В городской администрации работает примерно 430 служащих, среди них 30 преподавателей музыкальной школы, девять артистов местного театра и один режиссер, 150 человек работают по программе межкоммунального сотрудничества, также есть люди, работающие с детьми во внешкольное время.

У мэра девять заместителей. И это, напомним, в городе с 12 тысячами жителей!

Также в городе зарегистрировано 180 общественных организаций!

Несмотря на достаточно высокую общественную активность, население Франции очень аполитично, и контакты между общиной и местной властью необходимо дополнительно поддерживать. Именно поэтому мэр Леенбергер инициировал создание нескольких общественных советов: Совета старейшин, Молодежного совета, Муниципального совета по делам детей.

А для лучшего сотрудничества с жителями города создали пять районных советов – аналогов украинских органов самоорганизации населения.

Именно на последних хотелось бы остановиться более подробно.

Районные советы включают в себя до 15 представителей и не имеют собственного бюджета.

Традиционных выборов в нашем понимании не происходит. Если кандидатур больше 15, то проводится жеребьевка.

Обычно в районные советов избираются общественные активисты и кандидаты в депутаты городского совета, которые проиграли выборы, а также люди, желающие в будущем стать депутатом.

В этом органе вопросы выносятся на обсуждение с общественностью перед тем, как подаются на рассмотрение городского совета. Например, с районными советами были согласованы вопросы устойчивого развития: община решила отключать уличное освещение на ночь для экономии электроэнергии, ограничить скорость движения транспорта по городу до 40 км/час и установить радары на улицах.

Есть и обратный путь – реализация местных инициатив и проектов. К примеру, районный совет предлагает городскому совету обустроить парк или зону отдыха, а дальше община "района" принимает активное участие в реализации данных инициатив.

Бразильский опыт

Среди населения города Порту-Алегри (Бразилия) есть разные слои населения – от очень богатых до очень бедных. Обычно в странах с переходной экономикой численность населения за чертой бедности превышает количество богатых людей.

Пропасть между избранными политиками и населением очень велика.

Не секрет, что глобализация уничтожает традиционный уклад жизни. С появлением крупных транснациональных корпораций и переходом к новой индустриализации меняется подход к производству и сельскому хозяйству. Число людей, работающих на земле, сокращается. Люди переезжают в города, создавая крупные пригороды с бедным населением, не слишком интегрированным в общество.

Так произошло и в Порту-Алегри, население которого в последнее время выросло на 30%. Понимая, что их проблемы не решаются, люди начинают объединяться в ассоциации общин – тоже аналоги украинских органов самоорганизации населения. Союзы между соседними микрообщинами становятся полноценными игроками на городском пейзаже.

Политический кризис в Порту-Алегри достиг своего пика в 1988 году. В тот год левые выиграли муниципальные выборы, в противовес местным олигархам. Рабочая партия предложила идеи модернизации города, не имевшие оснований, но популярные среди жителей.

Левые после победы начали проводить пленарные заседания местного совета при широком участии общественности.

Жители бедных районов приходили к депутатам требовать инвестиций, в которых они нуждались десятилетиями.

Новая власть столкнулась с отсутствием ресурсов у муниципалитета, но нашла компромисс с обществом в реформировании местных налогов. В течение следующих двух лет общественное участие значительно поутихло.

На этом фоне возникает новый инструмент влияния и контроля от общественности – "Бюджет участия".

Бюджет участия, или партисипативный бюджет – это процесс, с помощью которого население определяет назначение муниципальных ресурсов, в общей части или во всех инвестициях.

Местным советом был принят бюджетный регламент, который регулярно менялся и совершенствовался. Раз в 6-8 месяцев проводились территориальные и тематические совещания, где вместе с общественностью обсуждали инвестиционный план. Политики представляли достижения прошедшего года, текущего года и определяли суммы, на которые могут рассчитывать жители города.

На фото – избранный в 2015 году совет "Бюджета участия" Порту-Алегри

Делегаты для заседаний избирались на местных собраниях граждан. В итоге от 1% до 10% населения оказались интегрированными в процесс принятия решения.

С течением лет – за время существования этой инициативы – активность общины менялась циклически.

Делегаты тематических и территориальных совещаний, которые определяют приоритет на будущий год (с депутатами городского совета или без них, в зависимости от контекста и потребностей) выбирают двух территориальных консультантов, которые в совокупности образуют совет "Бюджета участия", ответственный за разработку бюджетной матрицы.

В результате заседаний совета "БУ" объем средств, согласно инвестиционному плану, распределяется на основе приоритетов между районами, тематизируется и проверяется муниципалитетом на соответствие техническим условиям.

Это один из фундаментальных моментов разработки матрицы бюджетного процесса.

Иногда, в зависимости от бюджетных ограничений, территории должны уступать друг другу.

В конце года совет "БУ" подытоживает свое предложение бюджета на следующий год, оно обсуждается с депутатами городского совета и исполнительными органами города, которые разрабатывают инвестиционный план. Последний шаг – план поступает на утверждение городского совета и затем публикуется и распространяется, а также прописываются инструменты контроля за его реализацией.

Типичный бюджетный процесс участия выглядит так:

Внедрение практики "Бюджета участия" в Порту-Алегри, помимо совершенствования инфраструктуры:

• Уменьшило политическую напряженность в общине.
• Улучшило культуру уплаты налогов жителями города.
• Повысило информированность граждан по вопросам использования бюджетных средств.
• Привело к появлению практики добровольного участия граждан в реализации проектов путем собственных взносов.
• Уменьшило административные расходы.
• Уменьшило коррупцию благодаря большей активности общины.
• Создало новую гражданскую культуру.
• Обеспечило участие в совещаниях женщин (51% от количества участников), тогда как раньше женщины были практически исключены из мира политики.

Украинская практика

Хотя Украина всегда оглядывается на западный опыт, мало кто догадывается, как можно использовать демократию участия для развития нашей страны.

Возьмем, к примеру, город Артемовск Донецкой области.

Прообразом "Бюджета участия" в Артемовске можно назвать ежегодный "Местный конкурс мини-проектов, направленный на решение социальных проблем территориальной общины г. Артемовска".

Хотя данный конкурс очень отличается от "БУ", это его прототип и инструмент органов местного самоуправления для сотрудничества с активной частью общественности, которая хочет не стоять в стороне от проблем, а решать их вместе с местной властью.

Какие изменения должны произойти, чтобы можно было говорить об эффективном применении демократии участия в наших условиях?

Согласно мировой практике, на "Бюджеты участия" выделяется процент от сводного бюджета (это может быть и 1%, и 30%). Активисты предлагают те или иные изменения, согласно концепции устойчивого развития и в рамках бюджетных ограничений. Затем жители города выбирают проекты и инициативы – или голосованием в интернете, или бросая бюллетени на улице в урны для голосования, или каким-либо другим способом.

Далее техническая комиссия проверяет предложения на реалистичность реализации и соответствие законодательству. И после этого депутаты голосуют за содержание "Бюджета участия" и проекты переходят к реализации.

К сожалению, в Украине еще нет своей истории успешного внедрения данного инструмента.

В качестве выводов хочется добавить, что в украинских реалиях, когда страна еще не трансформировалась и пока еще только встает на рельсы реформ, необходимо делать шаги навстречу гражданам.

Необходимо, чтобы, помимо децентрализации властных полномочий от центральных органов исполнительной и представительной власти местному самоуправлению, проводилась также – параллельно – передача части полномочий от органов местного самоуправления активным жителям общины.

В бюджетных регламентах необходимо прописать обязательное участие общественности, пути и механизмы ее участия в бюджетном процессе и обязательные инструменты контроля. А уже после этого можно совершенствовать данный документ, постепенно создавая "Бюджет участия".

Автор:

Сергей Карелин,

эксперт отдела бюджетной политики

ОО "Центр политических исследований и аналитики"

Материал создан в рамках проекта "Создание и внедрение государственной системы контроля за средствами "Открытый бюджет", реализуемого Центром политических студий и аналитики при поддержке Европейского союза. За содержание статьи ответственность несет автор. Содержание публикации не являются отражением официальной позиции Европейского союза.