Украина не раз подтверждала свою уникальность на европейском пространстве, но порой ее особенность – со знаком "минус". Именно об этом идет речь сейчас.

Похоже, что наше государство войдет в период выборов без механизма контроля за решениями органов местного самоуправления. Нынешняя ситуация создалась из-за привычки Киева избирательно выполнять рекомендации Совета Европы (СЕ). Мы по настоянию Страсбурга забрали у прокуратуры общий надзор, но так и не установили, кому его отдать.

Как следствие, Украина стала единственной страной на континенте, где мэры и местные советы могут принимать решения, противоречащие Конституции – и их просто некому остановить. Такие решения уже начали появляться. И есть опасность, что в разгар предвыборного популизма (а еще – на фоне обострения отношений с рядом соседей) их будет значительно больше.

На этой неделе эксперты Совета Европы представили в Киеве европейские стандарты и успешные модели отдельных государств-членов, а также предложили украинским партнерам обсудить, как Украина может выйти из тупика.

История болезни

Эта тема давно – более 20 лет подряд – является раздражителем в отношениях Украины и Совета Европы. Еще в 1995 году, войдя в состав СЕ, наше государство взяло на себя обязательства забрать у прокуратуры общий надзор, то есть право останавливать решения других органов власти из-за подозрений в несоответствии этих решений законодательству.

Почти 20 лет Украина не находила в себе силы забрать эти полномочия у прокуратуры. После Революции достоинства это наконец произошло: надзор вычеркнули сначала из закона, а затем – и из Конституции.

Но это породило новые проблемы. Их генератором стали местные органы местного самоуправления, получившие широкие полномочия после децентрализации.

Мы уже писали о нехватке опыта на местах, что проявилось в новых громадах; а кроме бессознательных ошибок, бывают еще и сознательные нарушения... Однако сейчас просто некому проверить, не вышел ли какой-нибудь местный совет за пределы рамки своих полномочий.

Планировалось, что после политреформы эту роль возьмут на себя префекты – новые органы власти. Но изменения в Конституцию, которые должны были ввести институт префектов, заморожены с 2015 года из-за нормы об особом статусе ОРДЛО. Перспективы их принятия – очень шаткие. А все попытки Минрегиона создать временный механизм надзора (например, передать эти функции районным и областным госадминистрациям, пока не будет изменена Конституция) наталкивались на сопротивление ассоциаций местных властей и политических сил, боящихся усиления полномочий Порошенко.

"Вакуум есть, это факт. Выход из него нужно искать. Но то, что предлагают – не вариант", – заверил ЕвроПравду Сергей Власенко, член "Батькивщины" и председатель комитета ВР по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления.

Симптомы и опасности

Болезнь еще не приобрела катастрофические масштабы, но первые ее проявления уже есть. Без работающего надзора точную статистику собрать невозможно. Известно лишь об отдельных примерах, типичных или вопиющих. "Мне ежедневно сообщают о решениях райсоветов, которые запрещают передавать объединенным громадам имущество района. Было даже решение о запрете жителям ОТГ посещать районную поликлинику", – рассказывает эксперт Совета Европы по вопросам децентрализации Анатолий Ткачук.

В еще более серьезной истории есть намеки на федерализм. В 2016 году облсоветы по предложению одной из парламентских политических сил начали один за другим принимать решения-обращения о "переходе на договорные отношения по распределению полномочий между правительством, облсоветом и ОГА". Такие решения – нонсенс, они не имеют юридического смысла, ведь распределение полномочий уже установлено Конституцией – какие еще могут быть договоры?

Но, похоже, кому-то хотелось иметь повод для заявлений, мол, "правительство не хочет договариваться с нашим областным советом".

Были и другие, более экзотические (и тоже опасные) инициативы.

"Было предложение одного местного совета сделать красный флаг обязательным для всех предприятий и организаций, наряду с государственным, под предлогом того, что это флаг победы", – вспомнил на встрече с экспертами Совета Европы вице-премьер и министр по вопросам регионального строительства Геннадий Зубко.

А Ткачук напомнил о давних событиях, имевших место еще до революции.

"Вспомним решения местных советов в Крыму о недопуске кораблей НАТО в порты. Решение о признании Харьковской области "территорией, свободной от НАТО". Николаевской – об отмене военных учений на полигоне Широкий Лан", – напомнил эксперт.

Тогда в Украине действовал надзор со стороны прокуратуры, и она могла останавливать решения тех облсоветов, которые теряли чувство реальности. Сейчас этого нет; в законе даже не прописано, кто может обращаться в суд с жалобой на неконституционность решения.

Так все ли уверены, что через год-два районный или городской совет условного Берегова, Татарбунар или Каховки не примет решение, способное навредить интересам или даже суверенитету всего государства?

Европейские протоколы лечения

То, что прокуратура не должна иметь функции общего надзора – общеевропейское правило. Единственным исключением остается Россия, с советских времен сохраняющая данную функцию за прокуратурой, игнорируя постоянные замечания Страсбурга.

Но, конечно же, это не означает безвластие. "Всюду, во всех странах Европы есть механизм надзора", – отмечает Даниэль Попеску, бывший спецсоветник правительства Украины по вопросам децентрализации, а ныне – руководитель департамента в секретариате Совета Европы. В Страсбурге настойчиво советуют Киеву ввести временную модель с участием облгосадминистраций. К примеру, создав там специализированные подразделения для анализа актов органов местного самоуправления.

Это потребовало бы принятия отдельного закона, но в Верховной раде нет готовности предоставлять областным госадминистрациям дополнительные полномочия. "Главы ОГА – это политические назначенцы. Как может политик осуществлять контроль за местным самоуправлением?" – объяснял на этой неделе на встрече с представителями СЕ Сергей Власенко, отстаивая независимость местной власти от центральной.

Правда, опыт других стран Европы свидетельствует, что эта независимость – не абсолютная.

В некоторых случаях надзор возложен на правительственные структуры (например, в Польше и в Дании), которые могут останавливать действие решений местных советов из-за подозрений в их незаконности.

"А независимость местных властей обеспечивается тем, что одновременно с решением об остановке они обращаются в суд. В конце концов, именно суд принимает решение о том, было ли нарушение, должно ли решение совета быть отменено или его действие возобновляется", – пояснил ЕвроПравде специальный посланник правительства Германии Георг Мильбрадт, который также принимал участие в дискуссии в Киеве.

Более того, в ряде стран Европы правительство в исключительных случаях может даже объявить о роспуске местного совета за его незаконные действия или бездействие.

Синдром Труханова

Между тем, в частных разговорах европейские эксперты признают: похоже, Украина решится на эту реформу, только когда жареный петух клюнет.

И в этом случае – как это не раз было в Украине – найдется пусть не идеальный, но действенный механизм. На встрече с экспертами Совета Европы в этом контексте чаще всего вспоминали... уголовное преследование мэра Одессы Геннадия Труханова.

Одесского главы, к слову, на встрече не было, но пришел другой руководитель, который также находится под следствием – мэр Бучи Анатолий Федорук. Он попытался перетянуть европейских экспертов на свою сторону, отметив, что по конфликтным делам украинские мэры обычно принимают решение не единолично, а при поддержке местного совета. "Поделитесь опытом, возможно ли во Франции привлечение к ответственности руководителя местного самоуправления за то, что он подписал коллегиальное решение? У вас хоть раз были такие случаи?" – обратился Федорук к присутствовавшему на встрече французскому супрефекту Жану-Франсуа Девеми.

Но к его удивлению, тот ответил: такое преследование вполне возможно – конечно, если оно обоснованно.

Решение местного совета не дает мэру иммунитет.

Он ставит последнюю подпись – а значит, несет ответственность.

"Такая практика есть. Не скажу, что часто, но это бывает, если последствия ошибки – серьезные.

Недавний пример – мэр приморского городка был осужден за разрешение на застройку без защитных сооружений. Это решение было принято в соответствии с процедурой (поэтому префект его не остановил) – но в конце концов произошло наводнение, погибли люди, и мэр был признан виновным", – рассказал Жан-Франсуа Девеми.

Речь идет о громком процессе против Рене Маратье, мэра городка Ля Фот-сюр-Мэр на западном побережье Франции. Еще в 2010 году городок попал под удар урагана Синтия, один из его районов был затоплен, погибли 29 человек. По заключению следствия, мэр знал об опасности затопления в случае чрезвычайного происшествия, но решил, что городу нужны доходы от застройки, и поставил последнюю подпись под соответствующим решением.

Следует подчеркнуть, речь шла о доходах города, а не лично мэра (нетипичная для Украины ситуация). Но это не повлияло на приговор. Не остановили суд и протесты ассоциаций местных властей, которые сделали ряд заявлений о "разрушении государства" в случае обвинительного приговора.

В декабре 2014 года суд приговорил мэра к четырем годам лишения свободы. Через год, в конце 2015-го, апелляция снизила наказание до двух лет условно и штрафа. Но то, что мэр виновен, апелляционный суд не ставил под сомнение – несмотря на то, что тот и не принимал решения единолично.

Возможно ли повторить этот путь в Украине?

Вопрос пока остается открытым, ведь ни один судебный процесс по подобным обвинениям не дошел до завершения. Но эксперты уверены: без процедуры надзора это рано или поздно произойдет, ведь абсурдные решения местного самоуправления уже возникают.

"Если вы будете блокировать механизм надзора, государство найдет возможность наложить ответственность, и вам этот путь не понравится. Пример такого пути – дело Труханова. Даже если вы "защищены" решением местного совета – ответственность все равно будет", – убеждал представителей местной власти эксперт Совета Европы Юрий Ганущак.

Спорить с ним никто не стал.

Автор: Сергей Сидоренко,

редактор "Европейской правды"

Редакция выражает благодарность за содействие в подготовке статьи программе Совета Европы "Децентрализация и территориальная консолидация в Украине"