Евроинтеграция для всех украинцев: как включить вопросы оккупации и ВПЛ в переговоры с ЕС
Політика розширення ЄС має усталені правила, критерії вступу, процедури фінансової допомоги та темпи ведення переговорів. Проте війна Росії проти України вже змусила переглядати ці правила.
Зокрема, ЄС мусить врахувати фактор, з яким він ще не стикався в такому масштабі: мільйони внутрішньо переміщених осіб (далі – ВПО), тривалу окупацію значної частини території, воєнні злочини та масові порушення прав людини.
Важливо зазначити відверто: ЄС не має готової "інструкції" для України.
Тобто там наразі немає єдиної відповіді на питання, як у процесі вступу до ЄС урахувати інтереси людей, які найбільше постраждали від російської агресії, і водночас не перетворити ці теми на інструмент політичного тиску на Україну.
Проте це не означає, що питання внутрішнього переміщення та окупації можуть залишатися поза євроінтеграційною рамкою.
У першому комплексному аналітичному дослідженні Центру прав людини ZMINA, присвяченому цій темі, його автори спробували окреслити, як збалансувати два завдання: забезпечити реальне врахування інтересів людей, які постраждали від агресії РФ, а разом з тим – не допустити, щоб тема їхнього захисту перетворилася на інструмент політичного тиску чи блокування переговорів з ЄС.
Йдеться про три ключові питання: які права ВПО та мешканців тимчасово окупованих територій (далі – ТОТ) уже інтегровані в переговорний процес; який постконфліктний досвід Євросоюзу може бути релевантним для України; як системно внести проблеми окупації та внутрішнього переміщення до порядку денного переговорів Україна – ЄС.
ВПО та жителі ТОТ у контексті євроінтеграції
Формально переговорна рамка України є типовою – такою самою, як для інших країн-кандидатів (наприклад, Північної Македонії, Албанії, Молдови).
Окремого розділу про окупацію чи внутрішнє переміщення в ній немає. Але це не означає, що ці теми не можуть і не мають бути інтегровані в наявні переговорні кластери – передусім у розділи 23 ("Судова влада та фундаментальні права") і 24 ("Юстиція, свобода, безпека").
Єврокомісія вже поступово розширює фокус уваги. У щорічних звітах у межах пакета розширення дедалі більше згадок про становище ВПО та мешканців тимчасово окупованих територій.
Зокрема, у звіті за 2024 рік з’явилися зауваження щодо недостатнього фінансування соціальних послуг для ВПО, проблем з повторною реєстрацією ВПО для отримання допомоги та дотриманням зобов’язань із забезпечення житлом, а також вимога щодо впровадження стратегії відновлення влади та реінтеграції населення на ТОТ України.
У звіті за 2025 рік постали вимоги до України приділити більше уваги правам громадян, яких змусили прийняти російське громадянство (особливо дітям, народженим під час окупації), забезпечувати якісну освіту для дітей поблизу лінії фронту.
Тобто питання присутнє, але поки що фрагментарно.
Навіть у програмі Ukraine Facility на 50 млрд євро (2024–2027 роки) питання ВПО враховано лише частково: йдеться про створення умов для повернення людей та зміцнення систем соціального захисту, але без комплексного підходу до проблем окупації.
У Дорожній карті з верховенства права увага також обмежена: соціальні послуги, стратегія з прав людини, інформаційна реінтеграція. Водночас поза рамкою залишаються питання впровадження люстраційних політик, адміністративна процедура врахування відомостей з документів, виданих окупаційною владою (щодо народження, смерті, реєстрації, розірвання шлюбу), механізм використання інформації з документів, виданих на ТОТ України, тощо.
Можна констатувати, що багато проблем, пов’язаних із захистом прав ВПО та жителів ТОТ України, поки залишаються поза євроінтеграційним процесом. Але потреба їхнього включення досить велика, і відтермінування врегулювання цього питання може призвести до вповільнення переговорного процесу в майбутньому.
Чого вчить досвід інших країн?
Жодна попередня хвиля розширення ЄС не мала окремого "постконфліктного треку". Але питання війни завжди впливали на переговори.
Це відбувалося через посилення вимог у сфері верховенства права й прав людини, регіональної співпраці, переслідування за скоєння воєнних злочинів, повернення біженців тощо.
Наприклад, Хорватія показала, як євроінтеграція може стати інструментом для перехідного правосуддя. ЄС вимагав від країни не лише проведення формальних реформ судової системи, а й співпраці з Міжнародним кримінальним трибуналом щодо колишньої Югославії та розвитку механізму національного переслідування за воєнні злочини.
У випадку Молдови окрема переговорна рамка для Придністров’я відсутня, проте ця тема регулярно з’являється у звітах Єврокомісії. Політичні дискусії охоплюють різні сценарії щодо вступу Молдови, але ЄС не розглядає тимчасової окупації регіону як перешкоди для членства.
Кіпр є єдиним прикладом держави, яка вступила до ЄС, не контролюючи повністю свою територію.
У 1999 році Європейська рада підкреслила, що політичне врегулювання між Кіпром і Туреччиною бажане, але його відсутність не може автоматично блокувати вступ.
Ситуація з Кіпром відрізняється від української тим, що масштаб загроз був менший, бойові дії давно припинилися (у 1974 році), а країна вступила до ЄС лише 2004 року. Цей кейс демонструє, що тимчасова окупація території необов’язково блокує членство в союзі.
Що стосується Грузії, то політика подолання наслідків агресії РФ не виділялася як окремий напрям, а розглядалась як складник належного врядування. ЄС відстежував виконання програм з розселення ВПО, доступ до соціальних послуг і житла, а також захист прав людей, що залишилися в окупованих регіонах.
Висновок для України очевидний: створювати окремий переговорний трек щодо наслідків агресії недоцільно. Але ще більшою помилкою було б відкласти ці питання на "після перемоги".
Три інструменти для вирішення проблеми
Як інтегрувати питання окупації в переговорний процес із ЄС?
По-перше, забезпечити системне врахування пріоритетів із захисту прав ВПО й жителів ТОТ України на рівні Дорожньої карти з питань верховенства права та на рівні внутрішніх рішень і державних політик.
Ці документи мають містити конкретні орієнтири прогресу щодо змін у доступі до соціальних послуг, медичної допомоги, пенсійного забезпечення, освіти, компенсації за втрату майна, документування злочинів тощо.
По-друге, згадані документи мають відповідати глобальним інструментам ЄС у сферах верховенства права, прав людини, демократії та перехідного правосуддя.
Такий підхід дає можливість об’єктивніше оцінювати реальний стан дотримання прав ВПО та жителів ТОТ України й розв’язувати виявлені проблеми без створення окремого переговорного треку.
У цьому питанні актуальними для України є мандат Спеціального представника Європейського Союзу з прав людини, який реалізує його глобальну стратегію у сфері верховенства права, демократії і прав людини, а також Європейська мережа національних правозахисних інституцій (ENNHRI).
По-третє, треба створити платформу "EU – UA Права людини" для взаємодії та співпраці між Уповноваженим Верховної ради України з прав людини, провідними національними правозахисними організаціями та інституціями ЄС.
Її основне завдання – забезпечити інтеграцію українського правозахисного сектора до європейських процесів, регулярне й об’єктивне інформування партнерів про стан дотримання прав людини, а також формування спільних підходів і рішень до виявлених проблем. Очікуваний результат: сталість, прогнозованість і проактивність у сфері прав людини та мінімізація ризиків політизації або використання правозахисної тематики як інструменту тиску в переговорному процесі.
Саме тому оптимальна модель внесення проблем внутрішнього переміщення та тимчасової окупації до євроінтеграційної адженди має відбуватися на основі двох підходів:
- перший – це системне врахування пріоритетів у наявних переговорних інструментах і нинішніх глобальних інструментів та стратегій ЄС;
- другий – постійний інституційний діалог через "EU – UA Права людини".
Це дозволить тримати тему в центрі уваги без створення окремого переговорного треку.
А відповідно – забезпечить можливість уникнути необґрунтованого політичного блокування.
Отже, євроінтеграція для України – це не лише технічне узгодження законодавства з правом ЄС, а й інструмент внутрішньої трансформації під час війни. Якщо інтереси мільйонів ВПО та мешканців окупованих територій не будуть ураховані в переговорах, це створить ризики і для соціальної стабільності, і для самого процесу вступу.
Тимчасова окупація не блокує членства автоматично, але від того, як Україна вже зараз вибудує механізми захисту прав своїх громадян, залежатимуть і темп переговорів, і довіра партнерів.
Авторка: Діана Депутат,
аналітикиня Центру прав людини ZMINA