За тиждень після повномасштабного вторгнення Росії в Україну всі три східноєвропейські держави, асоційовані з ЄС, – Україна, Молдова та Грузія – подали заявки на вступ до Євросоюзу. У відповідь Європейська комісія у червні опублікувала "Думки", встановивши в кожному конкретному випадку умови, які мають бути виконані для просування цих заявок на шляху до членства в ЄС. 

У своїх висновках щодо України та Молдови ЄК рекомендувала надати двом країнам статус кандидатів "з розумінням" того, що перелічені умови будуть виконані.

Висновок щодо Грузії рекомендував надати їй статус кандидата лише після того, як будуть виконані відповідні умови. Ці рекомендації ЄК були підтверджені Європейською радою на саміті 23-24 червня.

Наскільки з того часу просунулися уряди трьох країн у виконанні умов ЄС?

Команда проєкту 3DCFTAs підготувала дослідження, в якому проаналізувала перше півріччя роботи, проведеної трьома країнами над впровадженням необхідних реформ.

Чи однаковими є ці умови / рекомендації для всіх?

Український читач вже більш-менш знайомий з переліком вимог, висунутих до України з боку ЄС. Та чим від нього відрізняються рекомендації, надані Молдові та Грузії?

Якщо коротко, то рекомендації у всіх трьох кейсах стосуються фундаментальних політичних аспектів процесу вступу, зі спільним акцентом на забезпеченні верховенства права. Хоча серед трійки країн саме Україна має найменшу кількість вимог до виконання – 7, Молдова має лише на дві більше (9), а от Грузія "лідирує" з 12 вимогами (в Таблиці 1 нижче коротко наведений зміст рекомендацій для кожної країни).

Оцінка виконання вимог Європейської комісії для просування до вступу в ЄС

У рекомендаціях простежується низка важливих моментів.

Зокрема, лише Грузії поставили вимоги, пов'язані з проблемами у функціонуванні демократичних інститутів у державі.

На відміну від Грузії, останні парламентські та президентські вибори в Україні та Молдові були загалом оцінені як вільні та чесні, а тому від двох країн-сусідів не вимагається жодних конкретних кроків у цій сфері, тоді як перед Грузією стоять серйозні невирішені політичні виклики.

Втім, усі три блоки умов зосереджені саме на питаннях верховенства права, боротьби з корупцією та деолігархізації. 

Таке рішення обмежити умови переважно питаннями фундаментальних політичних засад, виключаючи економічні теми, відповідає поточній практиці ЄС, згідно з якою ці політичні пріоритети виступають передумовою першого кроку в процесі набуття членства.

Попередня оцінка прогресу

Усі три країни відреагували швидко. За шість місяців, що минули з моменту публікації рекомендацій, країни продемонстрували помітний прогрес, хоча жодна не виконала рекомендації повністю.

Цікаво, що уряди і парламенти застосували різні процедури для виконання висунутих вимог.

Так, уряд Молдови вже у квітні створив Національну комісію з питань європейської інтеграції для координації політик, спрямованих на підтримку її заявки на членство в ЄС. У липні комісія підготувала проєкт плану дій з виконання умов ЄС і, після публічних консультацій з громадськістю, у серпні затвердила його остаточну версію, яка налічує загалом 60 заходів.

Уряд України не зробив публічним аналогічний урядовий план виконання рекомендацій, проте восени Офіс профільної віцепрем’єрки почав публікувати оцінку стану виконання вимог ЄС включно з орієнтовними термінами виконання кожної з них.

У Грузії завдання з виконання 12 умов Єврокомісії значною мірою структуроване довкола дев'яти робочих груп, скликаних спікером парламенту, з подальшим проведенням слухань у парламентських комітетах та голосуванням за відповідні законопроєкти. Ці робочі групи значною мірою пов'язані з рекомендаціями ЄК, і до їхнього складу входить також частина опозиційних партій, а також деякі експерти і представники неурядових організацій (хоча деякі профільні НУО взагалі не були допущені до їхньої роботи).

Для узагальнення поточного прогресу у виконанні рекомендацій ЄС у розміщеній вище таблиці прийнято таке кольорове кодування: зеленим кольором позначені ті галузі, де вже досягнуто значного прогресу і рекомендації майже повністю виконані, жовтим — ті, де робота ще триває, а помаранчевим — ті, де ще залишаються серйозні проблеми, які потребують вирішення.

У всіх трьох країнах наявні сфери, забарвлені у зелений, жовтий та помаранчевий кольори, тобто спостерігається поєднання вже досягнутих результатів і роботи, що триває (з більш повним аналізом виконання кожної з рекомендацій можна ознайомитися в дослідженні).

Україна та Молдова отримали лише по одній "помаранчевій" оцінці, а отже, вбачається, що прогрес у виконанні умов продовжиться.

Як уже зазначалося, робота політичних інститутів двох країн була оцінена як достатньо якісна, що дозволило ЄК відмовитися від необхідності висунення додаткових умов. В обох випадках першочергове занепокоєння викликає верховенство права, де прогрес триває, але потребує консолідації.

Для Грузії зафіксовано чотири "помаранчеві" оцінки, які стосуються галузей, де найбільше бракує прогресу: політична поляризація, судова реформа, деолігархізація та ЗМІ.

Це безпосередньо відображається на політичній поляризації, яка була викликом для Грузії протягом останніх років.

Хоча Грузія досягла позитивних результатів у низці питань, переважно на рівні ухвалення нових законів або внесення змін до існуючого законодавства, у тих сферах, які потребують сильної політичної волі, суттєвий прогрес відсутній. Неспроможність вирішити ключові політичні питання, пов'язані з деолігархізацією, також перешкоджає вжиттю адекватних заходів в інших сферах політики та верховенства права.

Які наступні кроки?

Щодо того, до яких подальших кроків може призвести виконання цих умов, Європейська рада обмежилася заявою, що "Рада ухвалить рішення щодо подальших кроків, як тільки всі ці умови будуть виконані". 

Це, на жаль, порожнє формулювання, хоча для України передбачається, що попередня оцінка виконання рекомендацій буде проведена в першій половині 2023 року.

Можна було б очікувати, що у випадку України та Молдови виконання умов призведе до формального відкриття переговорів про вступ.

Зазвичай це відзначається проведенням першої міжурядової конференції, а відтак — до процесу "скринінгу" та "відкриття" багатьох "розділів" та "кластерів" процесу вступу.

Правдоподібний сценарій — якби все це відбулося після всеосяжних звітів ЄК, які мають бути опубліковані в жовтні 2023 року щодо всіх аспектів процесу вступу, охоплюючи всі кластери та розділи.

У випадку Грузії у "думці" ЄК зазначено, що виконання умов призведе до надання їй статусу кандидата, що є на один крок позаду від двох інших.

Очікуючи на роз'яснення Євросоюзу щодо подальших кроків, доречно зазначити, що в інституціях ЄС та серед аналітичних кіл триває дискусія про необхідність реформування існуючої методології розширення, щодо якої вже існують певні ідеї, що циркулюють в експертному середовищі.

Чинна система, згідно з якою відкриття та закриття всіх 35 розділів має відбуватися за одностайної згоди всіх країн-членів, піддається жорсткій критиці за її вразливість до зловживання правом вето окремими країнами-членами.

Однією з простих, але важливих реформ могла б стати згода Ради ЄС на перехід до голосування кваліфікованою більшістю для прийняття обґрунтованих рішень щодо відкриття та закриття кластерів та розділів.

Більш амбітною і структурованою реформою було б запровадження поетапного процесу вступу, з поступовим включенням в політики, фінансування та інституції ЄС, що залежало б від показників ефективності роботи держави-кандидата над кластерами і розділами. 

Щоб надати реальний новий імпульс процесу розширення, такі реформи мають бути запроваджені до кінця 2023 року, одночасно з рішеннями щодо наступних кроків для України, Молдови та Грузії у світлі виконання ними рекомендацій.

Автори: 

Майкл Емерсон, Вероніка Мовчан, Артем Ремізов,

Тінатін Ахвледіані, Деніс Ченуша

Стаття підготовлена в рамках проєкту "Розуміння угод про асоціацію між ЄС та Україною, Молдовою і Грузією", що реалізується консорціумом, до складу якого входять Центр європейських політичних досліджень (Брюссель), Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (Київ), "Реформатікс" (Тбілісі) та "Експерт-груп" (Кишинів) за фінансової підтримки Уряду Швеції