Как у Молдовы получилось. Рассказываем о судебной реформе при участии ЕС, на которую не решилась Украина
У грудні 2023 року у Молдові провели опитування про довіру людей до системи правосуддя. Результати очікувано низькі: лише 22% молдован заявили про відносно високу довіру до судів або прокуратури, а 36-37% – про недовіру. На той час вже майже три роки у країні була проєвропейська президентка Мая Санду. Понад два роки у неї була своя монобільшість.
Всі казали про важливість судової реформи, але люди не бачили змін. Бо розмов про реформи замало для результату.
Та свіже опитування з тими самими запитаннями показало помітні зміни. 32% молдован почали казати про довіру, а 26-27% досі не довіряють прокуратурі або судам відповідно. Досягти цього вдалося за допомогою веттингу – процедури перевірки доброчесності суддів, яка почала перезавантажувати судову систему. веттинг у Молдові далекий від завершення, тож і довіра не ідеальна – але динаміка змін стала очевидною для суспільства.
Україна намагається очистити свою судову систему ще з 2015 року – але досі не досягла подібного сприйняття: довіра до українських судів за опитуваннями коливається на рівні 10-15%.
Чому Молдові вдалося?
Бо там була не імітація, а реальна перевірка та очищення.
До прикладу, веттингова комісія отримує доступ до усіх банківських рахунків суддів та кандидатів на посаду судді і всіх даних про витрати за останні 12 років. Те саме – щодо найближчих родичів.
Також проводять оцінку можливого ухиляння топсуддів та прокурорів від сплати податків за останні п’ять років. А ще – оцінку етичності дій судді у процесах за останні десять років (спойлер: тут буде історія про Буковель).
Перевірка виявилася настільки жорсткою, що, до прикладу, у Верховному суді Молдови веттинг пройшов лише один (!) суддя. Інші – або провалили перевірку, або звільнилися, щоб її уникнути.
веттингові комісії чують від суддів та прокурорів історії про подарунки на весілля, про допомогу батьків-заробітчан... Навіть пояснення, що судді економлять на їжі, бо мають закрутки та ковбасу від родичів з села (це не жарт, а реальні формулювання). Часом комісія погоджується "враховувати ковбасу".
Настільки жорстка процедура, звісно ж, викликала опір. Судові позови, затягування, спроби дискредитувати процес вдарили по авторитету веттингу, який і так не мав значної довіри у суспільстві. Та з часом це змінилося.
"Європейська правда" поговорила з учасниками процесу, вивчила значну кількість документів і розповідає про систему, що запрацювала у сусідів і мала би стати уроком для України – адже для руху в ЄС ця реформа є однією з ключових. Тим більше що офіційний Київ наразі опирається суттєво м’якшим процедурам, ніж ті, на які зважився Кишинів.
Як Молдові "пощастило" з реформою
Досвід держав-сусідів рідко буває ідентичним, хоча у ситуації з пострадянською системою правосуддя подібність дуже сильна.
В Україні багато говорили про те, що наша система судів за перші десятиріччя незалежності перетворилася на корумповане "цехове братство". У Молдові ситуація була не краща: суди стали інструментом олігархії. У європейських інституціях за Молдовою у той час закріпилося назва "захоплена держава", бо державні інституції ніби й були, але ними керували з-поза офіційного уряду.
"У нас за цей час відбулося велике банківське шахрайство (виведення з трьох банків Молдови приблизно 1 млрд євро; Влад Плахотнюк був одним зі співорганізаторів схеми. – ЄП), у нас був "ландромат" (відмивання понад 20 млрд євро нелегальних російських грошей через молдовські банки, організовані іншим олігархом, Вячеславом Платоном. – ЄП), було скасування виборів у Кишиневі, коли на них переміг кандидат від опозиції, і все це відбувалося за активної участі судової влади", – пояснює Іліє Кіртоаке, керівник експертної організації "Юридичний ресурсний центр Молдови".
"ЄвроПравда" спілкувалася з ним та з представниками веттингових комісій ще восени минулого року, обговорюючи перебіг судової реформи та її перспективи. Втім, історія реформи за цей час не змінилися, а розвиток подій підтвердив очікування.
Після перемоги проєвропейської президентки та уряду була низка спроб змінити щось у системі правосуддя. Але без результату. І судова система, і прокуратура опиралися змінам. Молдова зіткнулася рівно з тими ж проблемами, що свого часу й Україна: неможливо реформувати корумпований закритий клуб силами цього закритого клубу, тому стандартні європейські підходи через самоврядування суддів і прокурорів, через поступове оновлення тощо не мали шансу.
Утім, Молдові пощастило.
"Так склалося, що у 2022 році майже одночасно сплив термін повноважень усіх – і членів органу суддівського самоврядування, Вищої ради магістратури (у термінах України це як ВРП з функціями ВККС. – ЄП), а згодом і усіх членів Вищої ради прокурорів. Це зробило можливим повний перезапуск цих органів", – розповідає "ЄвроПравді" Надєжда Хріптієвскі, членкиня першої комісії, що проводила перевірку кандидатів до обох Вищих рад.
Це стало першим етапом реформи, що отримала назву "преветтинг".
Вищі ради не є судовими органами, але вони відбирають інших суддів, беруть участь у формуванні Верховного суду тощо. Тобто це – довгострокова основа системи правосуддя.
Те, що до відбору мали бути залучені іноземці, навіть не дискутувалося.
В той час як у Києві відбіркові Ради з іноземною участю досі викликають обурення окремих політиків та представників судової спільноти, у Кишиневі було розуміння, що за тотальної корумпованості судової системи потрібні зовнішні гаранти незалежності відбору.
До комісії увійшли три національних члени і три іноземці, номінованих "партнерами по розвитку", тобто державами, які надають Молдові фінансову допомогу.
Оскільки йшлося не про звільнення чинних членів рад, а про набір нових, то відбір зробили максимально жорстким: вирішили, що для негативного висновку достатньо "серйозних сумнівів" у доброчесності кандидата. Навіть не доведених твердо. (Забігаючи наперед, додамо: коли дійшло до наступного етапу, то негативний висновок дозволяв звільняти суддю, стандартом доведення став "баланс імовірностей", тобто коли комісія доведе, що шансів на недоброчесність кандидата – суттєво більше; однак у практиці доведення це мало що змінило.)
Далі окремо зупинімося на тому, які ж критерії дозволяють доводити серйозний сумнів у доброчесності кандидатів.
Та на початку варто додати: Україна, хоч і довшим шляхом, також реформувала свою Вищу раду правосуддя та Вищу кваліфкомісію суддів, і до їхнього складу загалом є довіра. Тож цю стадію реформи ми також пройшли.
Але Молдові вдалося просунутися і далі. А Україні – поки що ні.
До того ж у питанні прокуратури Україна не зробила навіть перші кроки, а після призначення генпрокурором Руслана Кравченка – почала рухатися у бік, протилежний від ЄС. Тож тут ми вже зараз шалено відстаємо від Молдови.
Фінансовий стриптиз у закритому режимі
Так званий преветтинг став шоком для суддівських кіл Молдови. До того у країні ніколи не було реальної перевірки на доброчесність, лише її симуляція. Тому судді зрозуміли, що і на наступних етапах все буде серйозно.
У Молдові вирішили чистити судову систему "згори донизу", тож із початком другого етапу (який отримав назву "веттинг") першим під перевірку підпав Верховний суд.
Результати – красномовні. "Із 24 суддів Верховного суду, які були у його складі у 2023 році, перевірку пройшов лише один", – пояснює "ЄП" член веттингової комісії суддів Андрей Бівол.
Знаючи про те, як працював попередній етап перевірки щодо Вищої ради магістратури, абсолютна більшість суддів вирішила просто не допускати перевіряючих до своїх даних. Для цього, щойно закон набув чинності, 19 з 24 суддів ВС відразу подали у відставку. "З цих 19, можливо, троє зробили це на знак протесту, а всі інші – лише тому, що це давало їм змогу уникнути перевірки і зберегти спеціальні суддівські пенсії", – пояснює Бівол.
У Молдові, за його словами, діє система "золотого парашуту" для суддів із досвідом – а члени Верховного суду зазвичай мають тривалий термін на посаді судді. Уникнувши веттингу, всі вони отримали компенсацію у розмірі близько 30 тисяч євро плюс пенсію у розмірі 75% від останньої зарплати.
"Залишилося п’ятеро діючих суддів. Але з них лише один зміг пройти веттинг", – розповідає Бівол.
Головною "зброєю" молдовської комісії стала перевірка доходів і витрат суддів. Закон про веттинг дав комісії право перевіряти доходи та "кошторис" проживання судді за останні 12 років. За цей час розбіжність між знайденими витратами та доведеними доходами судді має бути у межах приблизно 12 тисяч євро – умовно кажучи, суддя може мати 1 тисячу євро непідтверджених доходів на рік.
Ті самі норми діють і для найвищого прокурорського складу, доброчесність якого перевіряє окрема веттингова комісія.
Та справді революційним є те, як комісія може діставати ці дані.
"Закон дає нам дуже широкий доступ до фінансової та податкової інформації. Ми надсилаємо до всіх банків запит щодо конкретної особи, і вони надають нам інформацію про всі банківські рахунки, які ця особа мала за 12 років. Те саме – щодо родичів", – пояснює Андрей Бівол.
На запитання про банківську таємницю відповідь проста: це є в законі про веттинг, тож банки Молдови зобов’язані все надати. А оскільки фінансова система Молдови значно менша за українську, тут діє лише 11 банків – то не є проблемою зробити запит у кожен із них.
Можна припустити, що в Україні аналогічна ініціатива викликала би значний опір з аргументами про персональні дані та про чутливу інформацію, яка не має бути розкрита.
У Молдові кажуть, що не бачать реальної небезпеки. У публічні звіти ця закрита інформація не потрапляє.
"У нас діють дуже суворі правила конфіденційності, які поширюються на кожного аналітика, кожного співробітника секретаріату та кожного члена комісії. Звичайно, витік інформації може статися, але той, хто це зробить, підпадає під кримінальне розслідування. Зрештою, за ці роки не було жодних проблем, пов’язаних з використанням банківських виписок, жодного розголошення інформації", – каже Надєжда Хріптієвскі, яку після преветтингу долучили також до комісії з перевірки прокурорів.
Від ковбаси до спортклубів
Одних лише доходів недостатньо, щоб сказати, чи є доброчесним суддя чи кандидат на посаду.
Головне питання – порахувати витрати, щоби порівняти їх з доходами.
Тут починається найскладніше: треба знайти, на що суддя чи прокурор (чи кандидат на ці посади) витрачав кошти. "Ми запитуємо інформацію по суб’єкту в багатьох компаніях – у страховиків, у турагентствах, у приватних лікарнях. Закон зобов’язує їх надавати нам цю інформацію", – пояснює Бівол.
А коли дані зібрані – часто починається суперечка із суб’єктами веттингу.
"Коли офіційний дохід становить 20 тисяч євро на рік, а витрати – 30 або 40 тисяч, починають з’являтися пояснення про гроші від родичів, подарунки на весілля, дні народження та хрещення дітей, а також грошові перекази з-за кордону. Ми часто відхиляємо значну частину таких пояснень. Але бували випадки, коли ми погоджувалося врахувати подарунки на суму до 30 тисяч євро від родичів за кордоном – якщо суддя міг довести, що у родича є ці гроші", – розповідає член комісії з веттингу суддів.
То як же рахують витрати людини?
Окрім рахунків на приватні школи, спортклуби тощо – якщо такі вдається знайти за останні 12 років – треба врахувати, скільки родина судді витрачала, умовно кажучи, "на їжу", тобто їхні поточні витрати.
За останні роки це робити простіше. Від супермаркету до АЗС – усюди можна розраховуватися картками, і виписки опиняються у комісії. Але є ті, хто віддає перевагу кешу та чиї карткові рахунки свідчать, що це не всі витрати.
Тоді в хід ідуть дані Національного бюро статистики про середні споживчі витрати родини у Молдові, які містять також коефіцієнти – наприклад, залежність від того, живе суддя або прокурор у Кишиневі чи у селі.
"Наш досвід: більшість кандидатів або респондентів ставлять під сумнів ці середні витрати і кажуть, що вони не витрачали стільки. Пояснюють, що їхні батьки продають петрушку та помідори і постійно передають їм продукти, а ще розводять свиней і корів, тому м'ясо купувати не треба. І це одна з найскладніших задач, яку нам потрібно розв’язувати", – каже Хріптієвскі.
За її словами, часом доводиться робити суб'єктивні висновки, виходячи з того, яким є спосіб життя судді, прокурора або кандидата: "Якщо людина каже, що живе скромно, але ви бачите дорогі автомобілі, відпустки на елітних курортах, витрати на розкіш за банківськими картками – то немає шансів переконати комісію".
Але часом теза про ковбасу з села дійсно спрацьовує.
"ЄвроПравда" побачила це, аналізуючи результати веттингу, адже частина звітів – за згодою кандидата та із закритими персональними даними – стають публічними.
Приклад – звіт головного антикорупційного прокурора Молдови Марчела Думбравана, який успішно пройшов веттинг у 2025 році.
Під час перевірки у нього не зійшлися доходи з витратами, але Думбраван наполягав, що отримує з села дуже багато продуктів – і від своїх батьків, і від тестя з тещею. Він передав комісії масив фото, своїх та від сусідів, які доводять, що у батьків протягом усіх 12 років, охоплених моніторингом, були свої м'ясо, птиця і овочі.
А ще веттингова комісія отримала фото замороженого м'яса, інших продуктів, саморобної консервації тощо.
Зрештою комісія визнала фотодокази достатніми та погодилася врахувати економію витрат з боку прокурора.
І це не поодинокий приклад.
Небезпечний Буковель та дешеві квартири
Як вже йшлося, фінансові показники – не єдине, що оцінює веттинг.
Для багатьох кандидатів серйозною проблемою стала вимога про те, що суддя або прокурор високого рівня має бути також сумлінним платником податків. А ухилення від оподаткування у Молдові не є чимось рідкісним та екстраординарним.
"У нас був випадок діючого судді, який за документами продав квартиру вдесятеро дешевше за звичайну ціну", – розповідає Андрей Бівол.
У Молдові, як і в Україні, є система кадастрової вартості, яка значно нижча за ринкову, її нерідко вказують у документах, щоб мінімізувати податок на дохід.
"Ми проаналізували ціни на нерухомість на момент угоди і порахували, що сума несплаченого податку перевищує встановлений законом поріг. На цій підставі веттинг був провалений", – згадує він.
Також податкове питання виявилося серйозною проблемою для адвокатів, які вирішили скористатися перезавантаженням системи і стати суддями або прокурорами.
Можливо, ними рухали добрі мотиви, бажання оновити систему правосуддя, але поводження з податками за останні п’ять років поставило на цьому бажанні хрест. Наприклад, з'ясовувалося, що адвокат, який супроводжує у суді десятки чи навіть сотню справ на рік, декларує мінімальний дохід своєї юркомпанії, а оплату від клієнтів отримує переказом на особисту картку.
Ще один рівень перевірки – етичний.
Як правило, проблеми з суддівською етикою не зустрічаються поодинці. Ті, хто порушує обов'язки та обмеження для судді, найчастіше мають також проблеми з доведенням своїх доходів. Однак етичні моменти все одно мають вагу і доповнюють загальну картину.
Більшість таких випадків стосуються конфлікту інтересів – коли суддя розглядав справи, де одну зі сторін представляв адвокат або прокурор, з яким у судді є певні особливі стосунки (наприклад, спільні бізнес-інтереси або й просто близька дружба).
"У нас був випадок, коли суддя дуже часто їздив кататися на лижах до України, у Буковель, разом із кількома адвокатами. Ми навіть бачили ситуацію, коли вони поверталися з лижного відпочинку в неділю, а вже за два дні зустрічалися на судовому засіданні. А інша сторона процесу не була поінформована про існування цих стосунків", – пояснює Андрей Бівол, який сам є адвокатом.
Разом із фінансовою частиною дослідження доброчесності суддів та прокурорів є колосальною працею. Наприклад, останній річний звіт комісії з веттингу прокурорів каже, що найоб’ємніша розглянута за цей період справа налічувала 13 тисяч 263 сторінки. А середній обсяг справ – майже 3,7 тисячі сторінок.
Це дає якість оцінювання – але також створює проблеми.
Історія не без проблем
Попри те, що Молдова розпочала дійсно амбітну реформу та справді глибоке очищення судової влади, яке вже дає результат і підвищує довіру громадян до системи правосуддя – з довірою до самого процесу веттингу не все добре.
У 2023 році ця довіра взагалі була на украй низькому рівні. Зараз – зросла, але не дотягує до 50%.
Тут є дві ключові причини.
Перша – це дискредитаційна кампанія. Друга – зависокі очікування.
"Помилок (в організації процесу, що не мав аналогів у Молдові) було не так багато, а найбільшою проблемою преветтингу було те, що очікування щодо термінів були надзвичайно високими. Нас призначили лише у квітні і поставили завдання до грудня затвердити 101 кандидата. Це виходить за межі будь-яких реальних можливостей", – каже Надєжда Хріптієвскі.
Утім, політики і далі продовжували ставити зависоку планку очікувань. Через це термін роботи веттингу вже продовжували і, очевидно, будуть змушені продовжити ще раз. Зараз лишається неперевіреною значна частина топпосад у судах та прокуратурі, хоча комісії мають завершити роботу до кінця року.
Та й не лише для політиків, а й для пересічних громадян не очевидно, чому перевірка суддів має тривати так довго. Люди очікують швидшого результату. Звідси – розчарування у процесі.
Кампанії, спрямовані проти цієї реформи – окрема історія, причому цілком очікувана. Ніхто ж не чекав, що суддівська мафія добровільно погодиться з власним очищенням?
Так, свого часу галасу в Молдові наробила публікація одного з німецьких фондів (FES) із нищівною та очевидно упередженою критикою процесу веттингу як такого.
Інсайдери у Молдові, утім, зазначають, що основна авторка цієї публікації добре відома як суддя з орбіти Вячеслава Платона – саме того, про якого ми згадували як організатора багатомільярдного "ландромату", тобто відмивання грошей через Молдову за допомогою у тому числі судових рішень. А тодішній керівник місцевого відділення фонду має добрі знайомства з людьми, яким цікаво збереження старої корумпованої системи.
Також керівну партію критикували за зміну правил призначення членів комісії вже під час її роботи. Партія влади, втративши кілька мандатів у парламенті нинішнього скликання, знизила планку для такого призначення.
А от чого у Молдові взагалі немає – то це звичного для України масового обурення, так би мовити, "зовнішнім управлінням", тобто самим принципом участі іноземців у процесі відбору суддів та прокурорів. Закиди з цього приводу є радше винятками. А самі ці іноземці, участь яких у відборі оплачує Європейський Союз, не розуміють, які в принципі можуть бути до них претензії.
"Я абсолютно незалежний від будь-кого. Єдине, чого я справді можу боятися, – це втратити репутацію", – каже литовський прокурор Ірмантас Мікельоніс, який є одним з іноземних членів комісії з веттингу прокурорів.
"У мене немає навіть фінансової залежності, щонайменше – від Молдови. Так, робота у комісії оплачується, але уряд Молдови до цієї оплати не має жодного стосунку і, напевно, навіть не знає, як ця оплата технічно відбувається з боку ЄС", – напівжартома каже він.
Так чи інакше, судова реформа – навіть попри її затримки та певну критику всередині країни – стає історією успіху Молдови. А зважаючи на те, що Кишинів взявся за реформу також прокурорської частини системи правосуддя, є підстави очікувати, що у звіті щодо держав-кандидатів 2026 року ми побачимо кращі оцінки Молдови у порівнянні з Україною.
І ось це – цілком реальна проблема на нашому шляху до вступу. Якщо Україна не робитиме кроків зі свого боку, це відставання ставатиме дедалі більшим.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди",
Київ – Кишинів