Чи має майбутнє Європи кінцеву точку? Наприклад, на кшталт спільної федеральної чи якоїсь іншої державної формації.

На це ключове питання досі немає чіткої відповіді.

Спробуємо розглянути його, використовуючи трирівневу стратегічну концепцію:

Авангард – країни, що хочуть більш глибокої інтеграції і готові до неї.

Ядро ЄС, що складається з політичних цінностей та єдиного ринку, відкритого для розширення.

Ширша Європа, або сукупність європейських країн, що не є членами, але прагнуть мати поглиблені відносини з ЄС (з або без подальшого приєднання до нього).

Ці три рівні можна розглядати як цілісну і динамічну систему, а також як елементи процесу, що триватиме вічно чи, як мінімум, настільки довго, наскільки ми можемо передбачити.

Авангард Європи

Ідея Авангарду ЄС сформульована ще у 1994 році, однак стала реальністю лише після запровадження євро, Шенгену та нових ініціатив із захисту/PESCO (Постійне структуроване співробітництво), які не включають усіх 28 членів.

Так, система євро постійно розвивається і потребує подальшого розвитку. Банківський союз і окрема бюджетна лінія для країн єврозони вже перебувають на порядку денному.

У свою чергу, лунає все більше закликів (зокрема, від президента Макрона) щодо необхідності обмежити членство в Шенгенській системі, щоб вона краще відповідала пріоритетам у сфері політики імміграції та надання притулку.

Що ж до системи оборони, то вона тільки починає формуватися, але як тільки вона стане ефективною, то всі країни-члени поділяться на тих, хто має можливості й політичну волю вдаватися до військових дій, і на тих, хто їх не має.

Шістнадцять країн-членів, що знаходяться в усіх трьох "клубах з обмеженим членством", на практиці можуть вважатися Авангардом (усі шість держав-засновниць і десять країн, що приєдналися пізніше).

Ядро ЄС

Ядром є усі компетенції ЄС, окрім тих, що стосуються Авангарду. Ядро ЄС складається з інституцій, корпусу європейського права, що застосовується до всіх держав-членів, європейських політичних цінностей та – функціонально – масивного єдиного ринку і пов'язаних з ним елементів.

Ядро ЄС не слід розглядати як статичне.

Одним із найкращих прикладів динаміки Ядра є еволюція регуляторного поля щодо конфіденційності даних і технологічних гігантів. Законодавча база єдиного ринку постійно еволюціонує і показує, що практично кожен сектор розвивається від десятиліття до десятиліття, якщо не з року в рік.

Відмінність між Авангардом і Ядром ЄС є також важливою для процесу розширення ЄС. У той час як баланс між функціями Авангарду і Ядра ЄС повільно зсувається в бік Авангарду, спротив Ядра до розширення може зменшитись.

Цей спротив відображається в побоюванні за керованість ЄС зі зростанням присутності дрібних і хитких держав. Але існує компенсуючий фактор, що з’явився з підписанням Лісабонського договору.

Ідеться про врахування кількості населення держав-членів при ухваленні рішень ЄС.

Значна частина рішень у Ядрі ЄС, зокрема щодо єдиного ринку, проводиться шляхом голосування кваліфікованою більшістю. Відтак, занепокоєння, що кілька невеликих нових держав-членів можуть зруйнувати управління Ядром ЄС, на цей момент можна вважати знятим.

Окрім того, мине досить багато часу, перш ніж нові країни-члени зможуть приєднатися до Авангарду.

Ширша Європа

Ширшу Європу можна розглядати як третій рівень європейського майбутнього. Вона повинна зайняти місце застарілої нині Політики сусідства, яку запустили 15 років тому.

Ширша Європа об'єднала б усі європейські держави, що не входять до ЄС, але які серйозно зацікавлені в поглибленні інтеграції з ЄС з або без членства.

Це була б концепція політики для 15 держав, що входять до Європейського економічного простору (EEA) / Європейської асоціації вільної торгівлі (EFTA), Балканських держав, щойно асоційованих держав Східної Європи, а також, якщо вони того забажають, для Туреччини з реформованим Митним союзом і Великої Британії після Brexit (якщо він відбудеться).

Сучасна політична доктрина та адміністративна практика в ЄС полягають у збереженні всіх цих груп сусідніх держав в окремих кошиках. У реальності ж ЄС де-факто будував один спільний простір сусідства на основі комплексної політики єдиного ринку, відкритий для участі всіх європейських держав, які бажають поглиблено інтегруватися з ЄС.

І хоча правові інструменти різняться в деяких своїх деталях для кожної з груп, загальна спільна основа конкретно полягає в:

- поглибленій вільній торгівлі в подібних, але різних форматах: Європейська економічна зона (ЄЕЗ), Угоди про стабілізацію та асоціацію (УСА), Поглиблена та всеосяжна зона вільної торгівлі (ПВЗВТ);

- спільних технічних стандартах для промислових і агропродовольчих товарів;

- митному співробітництві;

- енергетиці, довкіллі, транспорті, фінансових ринках та інших галузевих політиках;

- безвізовому режимі;

- освітніх та культурних програмах;

- участі в багатьох агенціях і програмах ЄС;

- бюджетних грантах або внесках;

- Європейському інвестиційному банку (ЄІБ) та інвестиційному фінансуванні ЄБРР.

Чим конкретно Ширша Європа буде відрізнятися від того, що ми маємо зараз?

Можна сказати напевно, що вона не означає згрупування чинних Угод про асоціацію (ЄЕЗ, ПВЗВТ, УСА тощо) в один великий новий договір, що було б надзвичайно важким, політично нездійсненним та непотрібним завданням.

У напрямку ширшої Європи: як ЄС змінює свою політику сусідства

Основною метою таких дій мало б стати підняття загальної економічної інтеграції на дуже високий рівень і зміцнення політичної ідентичності регіону перед зовнішніми стратегічними викликами.

А як щодо зовнішніх меж цієї Ширшої Європи?

"Інші" три країни Східного партнерства (Вірменія, Білорусь, Азербайджан) можуть бути спостерігачами процесу або стати вибірково асоційованими для здійснення різних заходів (наприклад, Азербайджан - у сфері енергетики).

Серед країн Південного Середземномор'я лише Марокко і Туніс змогли і захотіли взяти участь у переговорах щодо можливості утворення ПВЗВТ, але, cхоже, обидві країни оцінюють зараз цей крок як такий, що виходить за межі їхніх інтересів. Вони, тим не менше, також можуть бути спостерігачами або учасниками окремих видів діяльності.

Решта арабського світу створює величезні виклики для Європи, але ці країни входять до іншої категорії і повинні розглядатися відповідно.

Стратегічні виклики

Ширша Європа може стати цілком мирною реакцією на виклики Росії та Китаю в околицях ЄС. 

Російський виклик залишається найбільш агресивним і прагне підірвати європейські орієнтири та цінності в самому ЄС, а також у Ширшій Європі.

Видача паспортів на неконтрольованому Донбасі, оголошена на наступний день після обрання Володимира Зеленського президентом України, стала гучним нагадуванням про це, якщо таке нагадування взагалі потрібне. 

Китай викликав стурбованість своєю спірною ініціативою 16+1, що охоплює 11 держав ЄС та п'ять Балканських держав. Ініціатива 16+1 та пов'язана з нею глобальна ініціатива "Один пояс, один шлях" (Belt and Road Initiative, BRI) отримують величезну популярність.

Але для Ширшої Європи ця ініціатива не є більш вигідною за те, що ЄС уже зробив і що він може навіть краще зробити під брендом Ширшої Європи (яку можна вважати європейською аналогією 16+1, хоча краще залишити цей бренд Китаю).

Подивімося на факти. Найслабші з "16" економік практично нічого не експортують до Китаю. Натомість експорт Китаю до цих країн перевищує імпорт у середньому в 15 разів, а для п'яти Балканських держав —  у 35.

Для порівняння, експорт ЄС до "16"  більший лише в 1,5 раза за імпорт із цих країн, причому цей торговельний дефіцит і так значною мірою фінансується за рахунок грантів ЄС. Експорт цих країн до ЄС у середньому в 60 разів більший, ніж до Китаю.

Трирівнева Європа

Авангард, Ядро ЄС та Ширша Європа є трьома рівнями, між якими існує плинність — можливість для окремих країн підніматися на рівень вище, залежно від політичної волі та успішності держави.

Ця структурна концепція є практично під рукою і може бути вибудувана наступною Єврокомісією.

Рівень Ширшої Європи буде головною інновацією, оскільки Авангард уже зміцнюється, а Ядро ЄС існує, навіть не маючи такої назви.

Важливо, що основні складові Ширшої Європи значною мірою вже існують, але їх потрібно вставити в чітко артикульований бренд "Ширша Європейська зона економічної та політичної інтеграції", який перехопить естафету в застарілої Політики сусідства.

Цілісність трьох рівнів інтеграції є найсуттєвішою рисою. Вона явно контрастує з існуючою звичкою обговорювати майбутнє ЄС із посиланнями на Авангард, при цьому розглядаючи решту Європи, що не входить до ЄС, як щось далеке і недотичне, та, як наслідок, виносячи її за межі дискусії.

І наостанок, cерйозно організований третій рівень має стратегічний потенціал для зовнішньої та безпекової політики ЄС, враховуючи російські та китайські виклики, які не отримали досі адекватної реакції.

Автор: Майкл Емерсон, 

асоційований старший науковий дослідник, Центр європейських політичних досліджень (CEPS)

Стаття підготовлена в рамках проекту "Розуміння Угод про асоціацію між ЄС та Україною, Молдовою і Грузією", який реалізується консорціумом, до складу якого входять Центр європейських політичних досліджень (Брюссель), Інститут економічних досліджень та політичних консультацій (Київ), "Реформатікс" (Тбілісі) та "Експерт-груп" (Кишинів) за фінансової підтримки Уряду Швеції