Минуло два роки від подання Україною заявки на вступ до ЄС. Відтоді ми істотно просунулися на шляху до членства: вже є політичне рішення про початок переговорів, а Єврокомісія вже запропонувала переговорну рамку для України і розпочала передвступний скринінг законодавства. 

Однак основні випробування ще попереду. 

І, як доводить свіжий досвід країн-кандидатів з Західних Балкан, одними з найскладніших будуть реформи у сфері засадничих норм та цінностей ЄС, що у термінології Євросоюзу мають назву Fundamentals.

Як передбачає чинна методологія розширення, вступні переговори розпочинаються з відкриття кластера "фундаментальних реформ" і закінчуються закриттям цього кластера. А розроблена Брюсселем переговорна рамка для України додатково наголошує, що загальний темп переговорів та просування з інших питань будуть поставлені у залежність від того, чи демонструє Україна успіх за кластером Fundamentals. 

До "фундаментальних" включають п’ять розділів права ЄС (їхні назви – Судова система та основні права; Юстиція, свобода та безпека; Публічні закупівлі; Статистика; Фінансовий контроль), а також три блоки, за якими немає окремих переговорних глав – Економічні критерії, Функціонування демократичних інститутів та Реформа державного управління. 

Особливістю цього кластера є те, що більшість переговорних розділів (а саме "Судова система та основні права", "Юстиція, свобода та безпека" і блоки щодо функціонування демократичних інститутів та реформи державного управління) не мають актів ЄС, які Україна мала б імплементувати в українське законодавство – так, як це відбувається зі всіма іншими главами та тематиками переговорів з ЄС. Тож ці реформи ґрунтуються на загальних міжнародних стандартах і впроваджуються в усіх країнах з урахуванням особливостей їхньої правової системи.  

До прикладу, судова система в усіх країнах ЄС побудована по-різному, на основі різних правових систем, тож Євросоюз не вимагає їхньої уніфікації.

Водночас верховенство право – один з базових принципів ЄС, і вимоги до країн-кандидатів тут є дуже високими. 

Для Євросоюзу це – принципове питання, яке стало особливо чутливим через кризи у царині верховенства права у деяких країнах-членах з останніх хвиль розширення.

Але оскільки в ЄС немає чіткого переліку актів для регулювання судочинства, то у формулюванні вимог до кандидатів доводиться спиратися на міжнародні принципи, стандарти та кращі практики інших європейських держав.

На практиці ЄС розробляє для кожної країни-кандидата набір цільових індикаторів (benchmarks). Такі індикатори бувають трьох видів: 

1. Попередні цільові індикатори.

Їх держава-кандидатка має виконати ще до початку роботи над "фундаментальним"кластером (традиційно йдеться про підготовку планів дій для реформи системи правосуддя, антикорупційної реформи, реформи публічної адміністрації та забезпечення і захисту засадничих прав та інших).

2. Проміжні цільові індикатори.

Ці реформи, які ЄС визначає після відкриття кластера, слід виконати для продовження переговорів та для того, щоб ЄС встановив заключну останню групу індикаторів; на практиці ці індикатори з часом дещо змінюються; про це трохи згодом. 

3. Заключні цільові індикатори. 

Ці індикатори обов’язкові для кожного переговорного розділу і необхідні для того, щоб продемонструвати результати проведених країною-кандидатом реформ.

Чому робота щодо Fundamentals є настільки тривалою?

Бо впоратися з цільовими індикаторами державам-кандидатам непросто, і досвід Західних Балкан це наочно підтверджує. Так, Чорногорія не може досягти вирішального прогресу за ними, попри 12 років перемовин з ЄС. 

Однією з причин складнощів у виконанні індикаторів є  підхід загальних формулювань. Як наслідок, держави-кандидати не можуть виконати якісь суто формальні вимоги без проведення реальних глибоких реформ у фундаментальних сферах. Такий підхід дає Єврокомісії значну свободу дій при оцінці країни-кандидата, але при цьому дозволяє спірні тлумачення, з якими держава-кандидат може і не погоджуватися. Цю проблему також підкреслюють експерти бельгійського аналітичного центру Bruegel, наголошуючи на тому, що вимоги ЄС у сфері верховенства права мають бути більш конкретними.

Україна вже стикалася з такою ситуацією під час виконання кандидатських вимог, коли деякі з них з часом уточнювалися чи посилювалися або навіть принципово змінювалися. Як, наприклад, було з появою нової вимоги Єврокомісії щодо ухвалення закону про лобізм наприкінці 2023 року, попри те, що раніше цей пункт не фігурував у документах, а саме регулювання не є частиною права ЄС.

Якими мають бути індикатори для України? 

І як обійти добре відомі європейцям виклики та модифікувати підхід щодо індикаторів для нашого вступного процесу?

Український центр європейської політики у співпраці з Центром політико-правових реформ підготували дослідження з цього приводу і вже презентували його у Брюсселі. Цей документ також пропонує перелік цільових індикаторів щодо функціонування судової системи, які були визначені за результатами аналізу чинного законодавства та його практичного застосування. 

Індикатори розподілені за чотирма складовими: незалежність, підзвітність, ефективність та професійність. Відповідно до методології розширення ЄС, окремо сформульовані також попередні, проміжні та заключні індикатори; дві перші групи сформульовані чіткіше, оскільки вони визначають пріоритетні та середньострокові завдання в процесі реформування, які можливо сформулювати вже зараз, врахувавши національну специфіку української судової системи та попередні етапи її реформування. 

Заключні індикатори сформульовані як цілі, які мають бути досягнуті в результаті реформи, після аналізу ефективності впроваджених завдань під час вступних переговорів.  

Індикатори незалежності судової системи охоплюють функціонування органів суддівського врядування та гарантування доброчесності й незалежності їхніх членів (Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів), удосконалення процедур відбору та оцінювання суддів та належного фінансового забезпечення суддівської системи. Заключними цілями є забезпеченість судової системи належною кількістю ресурсів та механізмами моніторингу ефективності їх використання, а також функціонування незалежних та професійних органів суддівського врядування.

Індикатори підзвітності тісно пов’язані з індикаторами незалежності суддівської системи. Так, одним із викликів судової реформи є необхідність посилення підзвітності судової системи. До індикаторів підзвітності включають проведення кваліфікаційного оцінювання суддів, створення служби дисциплінарних інспекторів та прозорість судової системи. Заключними індикаторами в цій частині автори визначили забезпечення функціонування кадрових процедур, що унеможливлюють перебування на посаді судді особи, яка не відповідає встановленим законом вимогам, та належне й оперативне реагування на факти недоброчесної поведінки представників судової влади або посягання на незалежність суддів.

Індикатори ефективності судової системи спрямовані на створення економічно обґрунтованої та ефективної мережі судів, що відповідає адміністративно-територіальному устрою та забезпечує рівні можливості доступу до правосуддя. Окрім того, до індикаторів включено наявність інформаційних та комунікаційних ІТ-засобів у системі правосуддя. 

Індикатори професійності судової системи спрямовані на забезпечення судів кваліфікованим персоналом та ефективним професійним навчанням. Ця група індикаторів включає забезпечення прозорості процесу оцінювання професійної компетенції кандидатів на посаду судді, удосконалення роботи Національної школи суддів, запровадження ефективної системи оцінювання якості судових рішень та зміни в системі підготовки юристів – реформування вищої юридичної освіти в Україні.

Звісно, остаточний перелік індикаторів формуватиме Брюссель. Але й Україна повинна доносити своє бачення, яке Єврокомісія – за належної аргументації – зазвичай враховує. 

А для того щоб цей інструмент ефективно сприяв реформам, важливо досягти розумного балансу між чіткістю та гнучкістю, де чіткість є необхідним інструментом для досягнення ефективності заходів з реформування, а гнучкість – інструментом, спрямованим на реагування на нові виклики під час вступу до ЄС. Досягнення цього балансу дозволить оперативно коригувати завдання у разі, якщо оцінка імплементації продемонструє її неефективність або часткову ефективність. 

Представлене дослідження може стати у пригоді як Європейській комісії у процесі офіційного скринінгу, так і уряду під час розробки дорожньої карти в частині верховенства права. 

Незалежна, підзвітна, ефективна і професійна судова система – це те, в чому зацікавлене в першу чергу українське суспільство задля продовження демократичного розвитку країни. Україні важливо забезпечити незалежність судової влади та не допускати політичного впливу на неї. Реформування у процесі перемовин з ЄС щодо вступу України має бути системним та сталим, а чіткі та вимірювані індикатори мають сприяти як стабільному і динамічному переговорному процесу, так і сталому поступовому розвитку України та ЄС.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів