Прокуратура проти Європи. Як генпрокурор Кравченко стає перепоною для руху України в ЄС
"Я знаю кожного, хто працює зараз проти мене і прокуратури як інституції, можете не маскуватися, я за кожним прийду особисто".
Ця публічна заява, яку опублікував нещодавно генеральний прокурор Руслан Кравченко, викликала масове обурення і критику. Генпрокурора звинувачували у тому, що він керується підходами 1937 року та публічно анонсує свою помсту неназваним політичним опонентам, і що це геть не сумісно із принципами та підходами правової держави, яких Україна як держава-кандидат на вступ до ЄС зобов'язана дотримуватися.
Попри критичну реакцію суспільства, Кравченко від своїх слів не відмовився і навіть не побачив необхідності їх уточнити чи публічно пояснити.
Та насправді ця історія є лише продовженням того, що відбувається у сфері прокуратури у царині євроінтеграції. Офіційні документи – і ті, які Брюссель видає публічно від свого імені, і ті, які на замовлення ЄС готують незалежні експерти – буквально кричать про проблеми.
Помітно, що за рік – тобто вже після призначення Кравченка – рівень та градус цієї критики зріс просто неймовірно.
Неясно, чи планує Кравченко "прийти особисто" за єврокомісаркою Кос, але вона підпадає під його опис.
Адже дійшло до того, що ЄС, який завжди максимально неохоче говорить про персоналії та уникає втручання у політичні процеси – саме на прикладі Кравченка почав вимагати від України змінити процедуру призначення генпрокурора.
Цей текст завершує серію оглядів, які "Європейська правда" готувала за підсумками річних звітів ЄС (офіційного та тіньового) про стан виконання Україною вимог щодо членства в ЄС. У ньому пояснюємо, що відбувається, що налаштувало європейців проти нового генпрокурора та до чого тут липнева атака на НАБУ і САП.
Не правоохоронний орган
Спершу – коротко про те, чому з боку ЄС є і буде настільки значна увага до стану української системи прокуратури незалежно від того, хто її очолює.
Напевно, кожен в Україні чув, що на шляху України до вступу в ЄС надзвичайно важливим є питання правосуддя. Забезпечення чесних рішень судів, справедливого і передбачуваного розгляду справ, реформа системи судочинства – це ті вимоги ЄС, які завжди на слуху.
Однак про зв'язок прокуратури з цим питанням широке суспільство знає значно менше.
Річ у тім, що Україна, здобувши незалежність у 1991-му та ухваливши Конституцію у 1996-му, успадкувала від СРСР дуже специфічний підхід до прокурорської системи, який властивий передусім тоталітарним державам. За ним прокуратура – це такий собі "правоохоронний орган з надзвичайними повноваженнями", що здійснює так званий "загальний нагляд" за законністю і має повноваження самостійно, без суду визначати винних та карати своїми приписами. Також прокуратура того типу всупереч базовим принципам щодо конфлікту інтересів одночасно здійснювала слідство і нагляд за ним.
А ще у цій парадигмі достатньо природним було те, що генеральний прокурор – це політичний призначенець. Влада країни претендувала на те, щоби призначати супервладу правоохоронної системи.
Саме так цю посаду сприймали, напевно, усі без винятку президенти.
Але з рухом України до ЄС цей підхід геть не сумісний.
В Євросоюзі організація правоохоронної та судової систем не регулюється Брюсселем і лишається частиною національних повноважень, але є базові принципи, яким має відповідати будь-яка держава, що претендує на статус європейської.
За ними прокуратура – це частина судової системи. Вона не може мати правоохоронних функцій. Позасудового "загального нагляду" в європейській країні категорично не може існувати. А прокуратура має позбутися ознак "вертикальної" силової структури: потрібна незалежність прокурорів в ухваленні рішень (так само, як у суддів) та відкритий відбір на посади.
Вимоги до України змінити тоталітарну архітектуру прокуратури на європейську звучали ще задовго до початку нашого руху до ЄС.
У 2016, у рамках судової реформи, Україна навіть внесла зміни до Конституції. "Загальний нагляд" та слідство у прокурорів забрали, Генпрокуратуру перейменували на Офіс генпрокурора (ОГП). Проте реформа самої прокуратури досі далека від завершення.
А цього року – і це збіглося з призначенням нового генпрокурора – у ЄС з'явилися причини для гострого занепокоєння.
Найгірша ланка системи правосуддя? Що вимагає ЄС
"Європейська правда", розповідаючи про те, як ЄС оцінив реформи в Україні за останній рік, вже згадувала, що у блоці правосуддя оцінка не змінилася у порівнянні з минулим роком.
Україна отримала посередній бал і за станом реформ, і за досягнутим прогресом, при цьому у частині власне судової системи події протягом року були суперечливими: позитивні зміни за одними індикаторами чергувалися із загостренням проблем за іншими (є також окрема публікація про проблеми в судовій сфері для тих, хто хоче у цьому розібратися).
За найбільш наочною судовою тематикою "прокурорська" частина лишилася у тіні – а дарма. Бо те, як про неї згадує офіційний документ Єврокомісії, свідчить про кричущу проблему.
Особливо це помітно, якщо порівняти цьогорічний звіт та аналогічний документ 2024 року.
Рік тому ЄС згадував прокуратуру нейтрально та позитивно. Зараз – винятково негативно.
Немає жодного іншого блоку в судовій системі, де би Брюссель так різко змінив оцінку на негативну.
А у ширшому блоці "Основи" (Fundamentals) є лише одна сфера, з якою можна провести аналогію – це те, як різко негативно Євросоюз змінив оцінку щодо НАЗК (про це "ЄП" детально розповідала у статті "Погані хлопці" в антикорупції). Блок НАЗК, втім, значно ширший за обсягом, і він описує як системні проблеми, так і точкові позитивні зрушення.
А от у роботі прокуратури ЄС цього року не знайшов позитиву взагалі. Короткий блок, присвячений ОГП та прокурорській діяльності, говорить виключно про проблеми.
Серед двох з п'яти найбільш пріоритетних задач України у сфері правосуддя, визначених у звіті ЄС про розширення, знайшлося місце для згадки про реформу прокуратури. ЄС чекає виконання обох цих задач у 2026 році.
Перша стосується особисто генерального прокурора, і це – виняткова історія.
Євросоюз традиційно уникає заяв, що можуть сприйматися партнерами як втручання у кадрову політику держави. Але ситуація в Україні, певно, перетнула червону лінію – і у Брюсселі відмовилися від цього табу. Тепер офіційною вимогою ЄС до України стало ухвалення "законодавчих змін, що зроблять правила відбору та звільнення генерального прокурора більш об'єктивними, прозорими та заснованими на заслугах".
Документ ЄС не пояснює детально, що викликало таку реакцію саме зараз, і лише згадує, що "посада генпрокурора залишається політизованою". Втім, є і детальніша аргументація, ми наведемо її згодом.
Друга вимога ЄС – зменшення повноважень генпрокурора у системі прокуратури, які за Кравченка стали надзвичайними.
Вище вже йшлося про те, що за європейськими принципами прокуратура – це не силовий орган, а частина системи правосуддя. А узалежнення прокурорів від волі шефа руйнує саму ідею європейської прокуратури та повертає Україну до системи тоталітарного зразка. Тому Брюссель вимагає від Києва розвернути ті зміни, що руйнують європейську реформу прокуратури.
У документі ця вимога звучить так: "скасувати положення, що дозволяють переведення та призначення прокурорів до регіональних прокуратур та Генеральної прокуратури без конкурсу та надають генеральному прокурору право доступу до будь-яких матеріалів досудового розслідування, утриматися від використання цих положень до їх скасування". Далі – детальніше про те, що це означає.
Прокуратура без стратегії та проти європейських правил
Як і за іншими питаннями кластера "Основи", детальніше розуміння вимог ЄС дозволяє отримати так званий тіньовий звіт – об'ємний документ, підготовлений на замовлення Єврокомісії консорціумом організацій під керівництвом Лабораторії законодавчих ініціатив.
Оцінки тіньового та офіційного звіту ЄК щодо прокуратури повністю збігаються. А експертний документ пояснює частину причин того, чому Єврокомісія наприкінці 2025 року почала бити в набат.
Певні проблеми в українській системі прокуратури не є новими і "повторюються з року в рік", наголошує тіньовий звіт. Це, зокрема, проблеми з розміром посадового окладу прокурорів, які експерти вважають штучно заниженими. Та й загрози для незалежності прокурорів – тема не нова.
Як вже йшлося на початку, Україна досі не реформувала прокурорську систему, хоча з моменту ухвалення конституційних змін та нового закону про прокуратуру змінилося вже п'ять генеральних прокурорів.
Поза тим, за нинішнього генпрокурора ситуація різко погіршилася.
А дії Руслана Кравченка ставлять під сумнів те, чи підтримує він ідею європейської прокуратури.
Розроблений на замовлення Єврокомісії звіт описує це у більш дипломатичних виразах, але цілком очевидно.
"У червні 2025 року призначено нового генерального прокурора, який поки не висловив бачення подальшої європейської інтеграції прокуратури. Перші кроки… є дискусійними. Водночас ухвалені зміни, які скасовують на час воєнного стану конкурс в обласних прокуратурах та Офісі генерального прокурора, дають можливість звільнити "незручних" прокурорів й обмежують процесуальну незалежність прокурора, що негативно позначається на процесах подальшого розвитку прокуратури загалом", – йдеться у документі.
Окремо тіньовий звіт критикує дії особисто Кравченка, які, хоч і названі обережно "дискусійними", та в реальності розвертають систему геть від руху в ЄС. Це, зокрема, скасування ним пілотного проєкту з формування кадрового резерву (яке потрібне, якщо генпрокурор дійсно прагне залучити фахових прокурорів, а не слухняних підлеглих).
При цьому Кравченко публічно не виступає проти реформування системи за європейським зразком – він просто лишає це у невизначеності. "Станом на сьогодні в прокуратурі немає чинної стратегії розвитку… Нещодавно призначений генеральний прокурор ще не затвердив нову Стратегію і не висловив свого бачення з цього питання", – констатує тіньовий звіт.
Та попри цю мовчанку, дії генерального прокурора дають підстави стверджувати: прокуратура рухається геть від ЄС.
А кількість антиєвропейських дій не дозволяє припускати, що йдеться про випадкові збіги та ізольовані інциденти.
При цьому найбільше проблем відкрилося у липні – під час подій, що відомі як "атака на НАБУ і САП".
"Диктаторський закон 22 липня" авторства Руслана Кравченка
Серед проблем української системи прокуратури, які необхідно виправити на шляху до ЄС, чільне місце має те, що прокурорам бракує незалежності. "Принцип незалежності вимагає, щоби прокурори були вільними у своїх рішеннях і захищалися від незаконного втручання, політичного тиску чи будь-якого іншого неправомірного впливу під час виконання своїх статутних обов’язків", – нагадує звіт.
Обставини, за яких у роботу прокурора може втрутитися керівник вищого рівня і скасувати його рішення, можуть існувати, але такі дії прокурорів вищого рівня мають бути обґрунтованими та складатися в письмовій формі, кажуть стандарти, затверджені на рівні Ради Європи.
В Україні цих запобіжників немає.
Наприклад, Кримінальний процесуальний кодекс України не містить вимог щодо вмотивованості відсторонення прокурора від розслідування кримінального провадження – це може бути свавільним рішенням його керівника. "Проблемою є практика необґрунтованого виключення (відсторонення) прокурорів зі складу групи, наприклад, через незгоду з рішеннями керівництва, що нівелює процесуальну незалежність прокурорів", – зазначає тіньовий звіт, підкреслюючи також, що процесуального механізму оскарження такого рішення не існує.
Це, повторімося, є давньою проблемою.
Але за генпрокурора Руслана Кравченка вона різко загострилася.
Це сталося під час ухвалення парламентом 22 липня 2025 року закону № 4555-ІХ. Того самого, що підривав незалежність НАБУ і САП, спричинив масові акції протесту і жорстку реакцію західних партнерів. Усе це, як відомо, змусило президента погодитися на скасування цієї антиреформи, яку він перед тим погодив, тож 31 липня парламент відновив незалежність антикорупційних органів.
Але поза увагою багатьох лишилося те, що закон № 4555-ІХ мав два блоки.
Один з них підривав "антикор", а другий – вибудовував у системі прокуратури вертикаль, підлеглу особисто генпрокурору, підриваючи і без того слабку незалежність решти прокурорів.
"Зокрема, цей закон надав можливість генпрокурору впливати на ухвалення рішень слідчим/детективом у кримінальному провадженні "в обхід" прокурора у справі… Генеральний прокурор матиме можливість "вручну" керувати кримінальним провадженням, нівелюючи дискреційні повноваження такого прокурора. У такий спосіб генеральний прокурор або уповноважений ним прокурор може втручатися в будь-яке провадження без обґрунтування або зупиняти його рух, чи надавати вказівки керівнику органу досудового розслідування в обхід прокурора в такій справі", – пояснює тіньовий звіт.
"Понад те, відбулось необґрунтоване розширення наглядових повноважень генпрокурора. Цим же законом генпрокурору надано право "витребувати" у прокурора матеріали, документи та інші відомості, що стосуються будь-якого досудового розслідування, і передавати третім прокурорам на перевірку. Ці повноваження сконцентровані в руках однієї людини – генерального прокурора, який призначається в політичному порядку без жодного конкурсу і який лишається політично залежним", – додає документ, деталізуючи усі пункти претензій, що з'явилися в офіційному звіті Єврокомісії про розширення.
Але і це не все.
В ЄС знають, що саме Кравченко писав проєкт закону 22 липня, здатного зупинити євроінтеграцію.
Ця інформація від початку була у Брюсселя та у європейських посольств у Києві, але вона не має статусу офіційної, оскільки сам Кравченко на пресконференції 23 липня заперечив це і заявив, що "не просив збільшувати його повноваження". Утім, на тій же пресконференції він заявив про готовність виконувати цей закон (хоча тоді вже було відомо, що він поставив би під загрозу зриву рух України до ЄС).
Європейці не приховують розчарування тим, що під час розвороту атаки на НАБУ і САП влада не стала чіпати надзвичайні повноваження, щойно надані генпрокурору. Топпосадовці ЄС особисто піднімали це питання з українськими партнерами – але до жодних змін це не привело.
Та й те, що сам Кравченка за п'ять місяців відтоді не вийшов з ініціативою про скасування норм, які руйнують зародки європейської прокуратури і повертають її до тоталітарної системи – не лишилося поза увагою європейських партнерів.
Тому те, що ЄС пішов на винятковий для себе крок і тепер вимагає змінити процедуру призначення генпрокурора, є цілком природною реакцією з боку Брюсселя.
Зауважимо: не варто чекати, що це протистояння завершиться відставкою чинного генпрокурора через те, що цього хоче Брюссель. У відносинах з ЄС це так не працює. Навіть за чинних обставин тут проходить червона лінія, яку Брюссель не може перетнути. ЄС не вимагає і не буде вимагати відставки певного посадовця як умову подальшого руху України до вступу. Тож формально йдеться про зміну процедури для майбутніх очільників системи прокуратури, а також, можливо, про запровадження процедури відкликання такого генпрокурора, дії якого суперечать законодавству і конституційним нормам (але рішення про те, чи є антиєвропейська діяльність Кравченка таким прикладом – лишається виключним правом Києва).
Однак навіть за відсутності вимоги очікування точно є.
Жорстка критика дій нового генпрокурора ставить питання. Як на них відповідати і чи коректно толерувати розворот прокуратури геть від ЄС – має вирішити офіційний Київ. А європейські звіти лише дають ґрунт для цього рішення.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"