Чому реформа адвокатури стала частиною євроінтеграції України та що вимагає змінити ЄС
Коли йдеться про "європейські" реформи у системі правосуддя, зазвичай згадують про суди. Значно рідше – про реформу прокуратури. Але є третій елемент цього порядку денного, який найчастіше лишається поза увагою, а дарма. Бо його реформування є обов'язковою, неуникною складовою євроінтеграційного порядку денного.
Йдеться про систему адвокатури. Це – неодмінний елемент системи правосуддя, і водночас – єдиний, що працює за старими правилами 2012 року й досі не знав реформи. Тож зараз ЄС рекомендує провести його реформування.
Без модернізації адвокатури, однієї з ключових ланок системи правосуддя, неможливо завершити судову реформу загалом. Однак Європейська комісія у своїх звітах третій рік поспіль констатує відсутність прогресу в реформі адвокатури в Україні.
Та 2026 рік може стати вирішальним.
Уперше Євросоюз включив вимогу щодо цієї реформи до переліку пріоритетних для України – тих, за якими ЄС детально слідкуватиме і дасть оцінку її виконання. Також уперше за багато років в Україні з'явилися конкретні державні інструменти, які мають дати практичні результати.
Як ця реформа стала вимогою ЄС
В останньому звіті про розширення Європейська комісія розширила перелік пріоритетних задач, які стоять перед Україною у сфері правосуддя.
Уперше за роки від набуття Україною кандидатського статусу в цьому короткому списку з'явилася вимога про те, щоби вже у 2026 році Україна "надала поштовх реформі адвокатури". Втім, цей пункт став пріоритетним зовсім не раптово. Річ у тім, що у попередніх звітах ЄК (за 2023 та 2024 роки) звучали майже ідентичні зауваження, і Єврокомісії лишалося тільки констатувати: реформа адвокатури фактично не просувається.
Новий статус цієї вимоги в європейському звіті має привернути увагу Києва до проблеми.
Також проблеми адвокатури описані у Тіньових звітах за 2024 та 2025 роки (до роботи над якими були залучені незалежні експерти ГО "Адвокат майбутнього"). Ці документи також були у розпорядженні Єврокомісії, тож все це не є новиною для Брюсселя. Втім, саме 2025 рік став переламним.
Але водночас зі зростанням уваги з боку ЄС з'явилися зміни і в українських документах.
Так, блок щодо адвокатури включили до Дорожньої карти реформ у сфері верховенства права – одного з ключових орієнтирів під час руху України до ЄС. Ця дорожня карта узгоджена з ЄС. Уряд затвердив її у травні 2025 року.
НАЗК також включило адвокатуру до проєкту Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки.
Крім того, під час підготовки Тіньового звіту в інтерв’ю з представниками Офісу президента нам стало відомо, що адвокатуру планують інтегрувати і до нової Стратегії розвитку системи правосуддя на найближчі роки, причому з доволі амбітними вимогами до реформування.
Це означає, що проблема перестала бути внутрішньопрофесійною дискусією і стала частиною офіційних євроінтеграційних зобов’язань держави, закріплених у стратегічних документах.
І увага з боку ЄС є реальною: авторка відчула це у грудні 2025 року під час презентації Тіньового звіту в Брюсселі, де європейських посадовців цікавили причини затримки реформи адвокатури та чи достатні дії з боку держави та з боку адвокатів.
Незалежність адвокатури не означає безконтрольності
Важливо наголосити, що ця реформа значно відрізнятиметься у підходах від інших реформ у сфері правосуддя.
Адвокатура є незалежним інститутом. Однак незалежність не означає безконтрольності. Адвокатура виконує конституційну функцію забезпечення права на захист, делеговану їй державою, а отже, держава має визначати законодавчі рамки її існування.
Ще у 2012 році з'явився закон "Про адвокатуру та адвокатську діяльність". Тут варто нагадати, що в ті часи такі важливі для правосуддя закони розробляв Андрій Портнов.
Імплементація закону виявила системні прогалини та недоліки, що призвели до глибокої кризи довіри до адвокатури як публічного інституту. А з 2022 року адвокатура перестала виконувати одну зі своїх конституційних функцій у системі правосуддя: вона не делегує своїх представників до Вищої ради правосуддя (ВРП) та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), що спричинило кадрову кризу цих органів.
Саме тому Україні необхідно розробити нову політику та правила функціонування адвокатури. Не втручаючись у професійну незалежність адвокатів, але забезпечуючи якість, підзвітність інституції та відновлення суспільної довіри до неї.
Тут теж маємо свіжий практичний крок.
12 січня 2026 року була створена урядова робоча група з удосконалення законодавства про адвокатуру, яку співочолюють заступниця міністра юстиції з питань європейської інтеграції (нині т.в.о. міністра) Людмила Сугак та голова парламентського комітету з питань правової політики Денис Маслов.
Дорожня карта визначає виконавцями реформи Міністерство юстиції, Верховну Раду та Національну асоціацію адвокатів України (НААУ). Логічно, адже Мін'юст розробляє політику, парламент приймає закон, НААУ імплементує зміни.
Цей розподіл принципово важливий.
Уряд і парламент мають виключне повноваження напрацьовувати нову політику та встановлювати оновлені правила у сфері адвокатури, якій держава, повторюсь, делегувала функцію. Зберігаючи професійну автономію адвокатів, але встановлюючи стандарти якості, прозорості та відповідальності перед суспільством.
Більше 80% членів робочої групи становлять адвокати – як практикуючі щодня у судах, так і ті, хто обіймає наразі інші посади, але зберігає професійний досвід і розуміння реалій адвокатури. Серед них – народні депутати, науковці провідних правничих факультетів, експерти міжнародних проєктів, представники НААУ та інших стейкхолдерів, включно з Радою Європи та організаціями, що готували тіньові звіти.
Важливо, що до групи включені представники ВГО "Асоціація адвокатів України" та ВГО "Асоціація правників України", які за всю історію свого існування добровільно об'єднали понад 9500 адвокатів та ще більше правників. Такий склад групи забезпечує і якісне представлення адвокатури, і альтернативне бачення реформ.
У групі є як прихильники глибоких змін, так і ті, хто вважає, що жодних системних реформ не потрібно взагалі. Ця різноманітність може стати як силою, так і пасткою. Існує ризик, що група перетвориться на майданчик для багатомісячних дискусій, де кожна пропозиція блокуватиметься опонентами з протилежного табору..
Що саме є проблемою і до чого тут Антикорупційна стратегія
Включення адвокатури до проєкту Антикорупційної стратегії на 2026–2030 роки заслуговує на окрему увагу.
Вперше адвокатура визначена як окрема складова Антикорупційної стратегії поряд з судами і прокуратурою. Це відповідає баченню Євросоюзу про те, що зменшення корупційних ризиків має охоплювати всі складові системи правосуддя – і адвокатури це також стосується.
Положення, які включили у проєкт антикорстратегії, узгоджені з Дорожньою картою та рекомендаціям ЄК у щорічних звітах про розширення за 2023–2025 роки. Фактично йдеться про інституціоналізацію на рівні державної антикорупційної політики тих проблем, які Єврокомісія послідовно називає перешкодами для належної роботи адвокатського самоврядування.
Після схвалення урядом антикорстратегія має бути внесена до парламенту у формі закону. Так у Верховній Рада зійдуться всі процеси, пов'язані з реформуванням адвокатури. І саме у ВР вирішиться, чи перетворяться євроінтеграційні зобов’язання на реальні інституційні зміни у рамках нового законодавства про адвокатуру.
Загалом висновки усіх згаданих документів (Дорожня карта, звіт ЄК, актикорстратегія тощо) сходяться на спільному переліку системних проблем адвокатури. Зокрема, ключовими викликами є:
- відсутність демократичних процедур формування органів адвокатського самоврядування та дисбаланс повноважень між центральними й регіональними органами;
- відсутність виборів органів самоврядування з 2022 року (70 тисяч адвокатів не можуть обрати представників, які мали б їхню довіру);
- кадрові кризи у ВРП та КДКП через невиконання НААУ своїх функцій з делегування;
- непрозорі та технологічно застарілі процедури доступу до професії з корупційними ризиками;
- фактична монополізація системи підвищення кваліфікації адвокатів, що негативно впливає на якість професійного розвитку;
- використання дисциплінарних механізмів, як інструменту тиску на адвокатів, що публічно критикують стан самоврядування;
- непрозоре управління фінансовими ресурсами адвокатури. Органи самоврядування не публікують фінансові звіти про використання обов'язкових внесків від адвокатів та інших надходжень.
Вплив кризи в адвокатурі на правосуддя
Криза адвокатури має два виміри – зовнішній і внутрішній.
Зовнішній проявляється у невиконанні нею конституційних функцій.
Внутрішній вимір кризи пов’язаний із питаннями легітимності рішень, організації самоврядування та підзвітності керівних органів самим адвокатам.
Нагадаємо, у 2022 році строк повноважень органів адвокатського самоврядування завершився, але їхні чергові вибори скасувала Рада адвокатів України з посиланням на воєнний стан (хоча закон щодо запровадження воєнного стану не містить такої заборони, та й аналогічні органи суддівського та прокурорського самоврядування за цей період провели власні вибори вже двічі).
У результаті адвокати мають адвокатське самоврядування, обране у 2012-му та майже повністю переобране у 2017-му, яке залишається незмінним понад 14 років – включно з головою НААУ та Ради адвокатів України (РАУ) Лідією Ізовітовою.
Зрештою, важко пригадати іншу впливову інституцію в Україні, якою керували б ті самі люди, що й у 2012 році.
Та лише вибори проблеми не вирішать. Необхідно змінити вкорінену систему.
Саме на цьому наголошує Єврокомісія у звіті за 2025 рік: спочатку мають бути змінені законодавчі правила формування органів адвокатського самоврядування, і лише після цього проведені вибори.
Нинішня модель із квотуванням і багаторівневим делегуванням фактично обмежує конкуренцію та дозволяє нинішньому керівництву сконцентрувати контроль і мати тільки лояльних учасників З’їзду адвокатів, який обиратиме нових керівників. Саме тому експертні рекомендації передбачають запровадження сучасних інструментів голосування, зокрема онлайн-формату, що відповідає масштабам професії, яка налічує понад 70 тисяч адвокатів.
На цьому тлі заява голови НААУ та РАУ Лідії Ізовітової про неможливість запровадження онлайн-голосування через "РЕБи, що глушать, проблеми зі світлом та інтернетом" виглядає радше інституційним запереченням змін, ніж технічним аргументом.
Реформа виборчих процедур до самоврядування стане ключовим завданням робочої групи. Адже саме правила виборів визначають легітимність цих органів і, головне, мають надати змогу новим лідерам адвокатури прийти до керівництва та втілити зміни.
Що пропонує чинне керівництво НААУ
Під час підготовки Тіньового звіту ми запросили до інтерв’ю всі центральні органи адвокатського самоврядування. На відміну від Офісу президента, Міністерства юстиції та парламентського комітету, які погодилися на інтерв’ювання, органи адвокатури відмовилися, зокрема, висунувши умовою відкликання попереднього Тіньового звіту.
Згодом ми звернулися до НААУ у письмовій формі з проханням надати їхню позицію щодо рекомендацій, викладених у звітах Європейської комісії з розширення в частині адвокатури. У відповіді НААУ зазначила, що не отримувала звітів ЄК за 2023–2024 роки, тому вони не мають, що сказати.
Тобто в НААУ вважали достатнім аргументом те, що вони не отримали "офіційно" публічні документи, оприлюднені не лише інституціями ЄС, а й урядом України.
Втім, схоже, що зараз ставлення до вимог ЄС змінюється.
На початку 2026 року НААУ оголосила про відкриття свого офісу в Брюсселі – крок, недоступний для інших інституцій системи правосуддя, зокрема суддівського чи прокурорського самоврядування, які так само перебувають у фокусі реформ. Цей крок викликав запитання професійної спільноти щодо джерел фінансування такого представництва, його практичної доцільності та мети. Чи потрібен цей офіс для захисту професійних інтересів адвокатів, для чого створювалось НААУ в 2012 році? Чи його мета – посилити захист позицій керівництв НААУ задля збереження статус-кво?
Тут варто нагадати, що звіти про використання адвокатських внесків не публікуються вже п’ять років, що залишається однією з ключових вимог адвокатів.
Хай там як, саме зараз з'явився шанс змінити найменш реформовану частину української системи судочинства.
А євроінтеграція дає надії на те, що ці зміни будуть змістовними.
Адже ЄС наголошує на потребі перегляду закону 2012 року, який створював ілюзію самоврядування, але не забезпечив ані справжньої відповідальності, ані підзвітності перед адвокатами і перетворився на інструмент зловживань. Ба більше, Європейському Союзу варто розглянути можливість включення реформи адвокатури до механізмів умовності фінансової підтримки, як це вже працює з іншими елементами верховенства права. Поки це лише рекомендації – їх можна імітувати. Коли це умова фінансування – з'являється реальний стимул для змін.
Однак якщо наступні вибори керівництва НААУ та РАУ відбудуться за старими правилами, це означатиме фактичне закріплення нинішньої моделі щонайменше на ще одну каденцію – п’ять років. У цьому разі реформа адвокатури повернеться до звітів Європейської комісії як приклад втраченої можливості.
Авторка: Дарʼя Писаренко,
виконавча директорка ГО "Адвокат майбутнього",
для "Європейської правди"