"Європейська правда" продовжує публікацію дослідження Інституту світової політики, присвяченого світовому досвіду врегулювання конфліктів. Для цього було проаналізовано досвід вирішення конфліктів у Великій Британії, Анголі, Ліберії, Хорватії, Боснії, Косові, Молдові, Грузії та Республіці Кіпр.

Вивчення цього досвіду може допомогти знайти оптимальну модель для України, що буде прийнятною як для нашої країни, так і для Заходу.

Перші два матеріали було присвячено досвіду організації миротворчих місій, а також процесу роззброєння та реінтеграції окупованих територій. Нова стаття аналізує світовий досвід проведення амністії бойовиків – необхідного, але надзвичайно суперечливого процесу, що завжди буде неоднозначно сприйматися суспільством.  

Текст дослідження подається в редакторській обробці.

* * * * *

Питання амністії залишається одним із найбільш контроверсійних елементів процесу врегулювання конфлікту на Донбасі.

У суспільному дискурсі поняття амністії тісно пов’язане зі прощенням та забуттям злочинів, скоєних під час конфлікту. В українських медіа питання амністії часто зображується саме як "безкарність для бойовиків", що, звичайно, викликає жорстке неприйняття у суспільстві.

Водночас відсутність суспільної підтримки процесу конфліктного врегулювання, зокрема таких найбільш дискусійних його елементів, як амністія, ставить під сумнів успішність реінтеграції та збільшує ризик відновлення протистояння.

Для того щоб амністія стала інструментом примирення та реінтеграції, а не засобом уникнення воєнними злочинцями покарання, Україні варто скористатися низкою превентивних механізмів, апробованих під час постконфліктного миробудівництва в інших країнах.

Що таке амністія: позиція ООН

Під амністією у міжнародній практиці розуміють відмову від кримінального переслідування і, в певних випадках, цивільних позовів проти особи або груп осіб за певні злочини, скоєні у минулому, а також анулювання раніше встановленої юридичної відповідальності. Це відрізняє амністію від помилування – офіційного рішення, що звільняє вже засуджену особу чи групу осіб від відбуття покарання.

Дебати щодо застосування амністії у процесі врегулювання конфліктів, як правило, ведуться навколо протиставлення "мир проти справедливості".

Міжнародне право передбачає зобов’язання держави, на території якої відбувався збройний конфлікт міжнародного характеру, прагнути до проведення амністії.

Так, стаття 6(5) Додаткового протоколу ІІ до Женевських конвенцій встановлює: "Після завершення воєнних дій органи, що перебувають у владі, прагнуть надати якомога ширшу амністію особам, які брали участь у збройному конфлікті, та особам, позбавленим волі з причин, пов’язаних зі збройним конфліктом (…)".  

У минулому були випадки, коли посередники ООН закликали сторони конфлікту погодитися на широку амністію з метою припинення конфлікту.

Однак за останні 10-15 років подібний підхід, який гостро критикували правозахисники, втратив підтримку серед вищого керівництва ООН, зокрема і через негативний досвід застосування широких амністій.

У доповіді 2004 року про верховенство права і перехідне правосуддя під час і після конфлікту генеральний секретар Кофі Аннан прямо визнавав, що "ретельно розроблені закони про амністію можуть допомогти у поверненні та реінтеграції, і їх слід заохочувати", однак

"у мирних угодах, які підтримує ООН, не може міститись обіцянка амністії за геноцид, воєнні злочини, злочини проти людяності або грубі порушення прав людини".

У своїй політиці щодо амністії ООН базується на кількох основних принципах. Так, держави повинні:

а) забезпечити, щоб особи, відповідальні за серйозні порушення прав людини і гуманітарного права, були притягнуті до відповідальності;

б) забезпечити жертвам право на правовий захист, зокрема на компенсацію;

в) амністія не може перешкоджати жертвам або всьому суспільству дізнатися правду про злочини.

Як бачимо, міжнародне право і політика ООН не виключають використання у постконфліктному врегулюванні такого інструменту, як амністія, однак встановлюють певні межі його допустимо застосування.

Амністія справді відіграє важливу роль у припиненні збройного протистояння та примиренні, однак ціною миру не може бути імунітет для осіб, відповідальних за тяжкі злочини. Мир, здобутий таким чином, посилює відчуття безкарності та вседозволеності, що жодним чином не сприяє відновленню верховенства права та встановленню демократичних інституцій на постконфліктній території.

Які злочини не підпадають під амністію?

Насамперед, це злочини проти загального міжнародного права, визначені у Римському статуті Міжнародного кримінального суду, оскільки йдеться про "найсерйозніші злочини, що викликають занепокоєння всієї міжнародної спільноти", які "не повинні залишатися безкарними".

Це геноцид, злочини проти людяності та воєнні злочини. У контексті подій, що відбувалися у Донецькій та Луганській областях України, починаючи з 2014 року, слід говорити про злочини проти людяності та воєнні злочини.

1.  Злочини проти людяності визначені у статті 7 Римського статуту МКС.

До таких злочинів належать вбивство, винищення, поневолення, депортація або насильницьке переміщення населення, ув’язнення або інше жорстоке позбавлення фізичної свободи в порушення основоположних норм міжнародного права, тортури, зґвалтування, сексуальне рабство, примус до проституції, примусова вагітність або будь-які інші форми сексуального насильства такої ж тяжкості, переслідування будь-якої конкретної групи або спільноти за політичними, расовими, національними, етнічними, культурними, релігійними, гендерними або іншими мотивами; насильницьке зникнення людей; злочин апартеїду; інші нелюдські діяння аналогічного характеру, які полягають в умисному заподіянні сильних страждань або серйозних тілесних ушкоджень чи серйозного збитку психічному або фізичному здоров'ю особи.

2. Воєнні злочини, також відомі як серйозні порушення міжнародного гуманітарного права.

Основними договірними джерелами міжнародного права, які регулюють поведінку учасників міжнародних та неміжнародних конфліктів, є Женевські конвенції 1949 року та додаткові протоколи до них 1977 року.  Найсучасніший перелік воєнних злочинів як у міжнародних, так і в неміжнародних збройних конфліктах подано у статті 8 Римського статуту Міжнародного кримінального суду.

Важливо пам’ятати, що воєнними злочинами є не будь-які, а саме серйозні порушення міжнародного гуманітарного права (законів і звичаїв війни).

Загальновизнано, що амністія не може стосуватися ані злочинів проти людяності, ані воєнних злочинів. До того ж, вони не мають строків давності. 

Амністія: законодавче забезпечення

Світова практика використання амністії у постконфліктному врегулюванні пропонує значну різноманітність законів, починаючи від законів, які передбачали повне звільнення від покарання без жодних умов, до обмежених законів про амністію, які розроблялися як доповнення до інших механізмів правосуддя в постконфліктний період.

Зазвичай кожна держава самостійно визначає перелік правопорушень, стосовно яких застосовується або не застосовується амністія, враховуючи місцеву ситуацію та цілі амністії. ООН, у свою чергу, намагається гарантувати, що держави у цих законах дотримуються взятих на себе зобов’язань у сфері прав людини, та уникнути ситуації, коли ціною миру стає "безкарність".

Наприклад, хорватський закон про амністію від 1996 року також передбачав амністію від кримінального переслідування та судового розгляду за злочинні діяння, вчинені під час війни. Водночас хорватський уряд на вимогу міжнародних посередників оприлюднив списки осіб, яких підозрювали у тяжких злочинах (списки воєнних злочинців), які після цього фактично отримали змогу залишити територію Хорватії. 

У випадку Республіки Македонія амністія не поширювалася на найсерйозніші порушення гуманітарного права, що мають характер воєнних злочинів. Фактично, це означало, що об’єктом кримінального переслідування ставали особи, які несли головну відповідальність, ухвалювали рішення та віддавали накази.

У випадку Боснії та Герцеговини міжнародна спільнота також здійснювала тиск на боснійський уряд із метою звільнення від переслідування осіб за злочинні діяння, скоєні під час конфлікту, за винятком серйозних порушень міжнародного гуманітарного права.

У рамках мирного процесу у Північній Ірландії, де протистояння тривало три десятиліття, уряд Великої Британії погодився на "пришвидшене звільнення арештованих", механізм та строки якого визначались Белфастською мирною угодою. Засуджені частину строку відбували у в’язниці (в залежності від тяжкості скоєних злочинів) і на решту звільнялися під розписку.

Принципово те, що колишні ув’язнені могли знову бути заарештовані у випадку, якщо їх підозрювали у сприянні тероризму або їхнє озброєне угрупування порушувало режим припинення вогню.

Це означало, що звільненим ув’язненим було вигідно, щоб режим припинення вогню дотримувався.

Амністія в українському законодавстві передбачає часткове або повне звільнення особи від відбування покарання за наявності обвинувального вироку і жодним чином не ставить під сумнів правомірність кримінального переслідування. Таке трактування амністії відрізняється від розуміння амністії у рамках постконфліктного врегулювання, яке передбачає відмову від кримінального переслідування за певні злочини як такого.

З огляду на це, застосування українського закону про амністію у процесі врегулювання конфлікту на Донбасі видається вельми проблематичним. 

У "Комплексі заходів щодо виконання Мінських угод" від 12 лютого 2015 пунктом 5 передбачалося: "забезпечити помилування і амністію шляхом введення в силу закону, що забороняє переслідування і покарання осіб у зв'язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей України".

Відповідний закон був ухвалений парламентаріями 16 вересня 2014 року, однак так і не набрав чинності. 

Однак, згідно з цим законом, до переліку злочинів, на які не поширюється амністія, увійшли: посягання на життя державного чи громадського діяча, військовослужбовця, прикордонника, працівника правоохоронного органу та судді, диверсія, умисне вбивство, тортури, захоплення або тримання особи як заручника, торгівля людьми, зґвалтування, розбій, контрабанда, терористичний акт, наруга над могилою або над тілом померлого, геноцид, посягання на життя представника іноземної держави та злочини проти осіб та установ, що мають міжнародний захист.

Зважаючи на масштаб, якого досягло протистояння на Донбасі, цей перелік видається занадто широким.

Фактично, кожен учасник НЗФ, який брав активну участь у бойових діях і застосовував зброю проти українських військовослужбовців, не підпадає під амністію.

Натомість, досвід врегулювання конфліктів останніх кількох десятиліть свідчить про існування загальної тенденції оголошувати обмежену амністію для осіб, які несуть "меншу відповідальність", тобто для рядових учасників протистояння.

Обмежена амністія за менш тяжкі злочини є міжнародно визнаною практикою, якщо вона не означає безкарність, порушення прав жертв на правду та компенсацію, а також поєднується з фактичним, а не лише формальним, переслідуванням осіб, винних у грубих порушеннях гуманітарного права.

Кілька порад для України

Спираючись на позитивний досвід застосування амністії та вимоги міжнародного права, можна сформулювати загальні рекомендації щодо оновленого закону про амністію та його  імплементації.

Амністія має впроваджуватися паралельно з іншими заходами, спрямованими на розслідування або люстрацію.

Ратифікація Україною Римського статуту, тобто визнання юрисдикції Міжнародного кримінального суду, підтвердить рішучість України притягнути до відповідальності осіб, які несуть головну відповідальність за грубі порушення прав людини, зробить безперспективними будь-які "закулісні" домовленості щодо імунітету окремим особам.

Закон про амністію має містити конкретні умови її надання.

Окрім добровільного роззброєння, варто включити положення про готовність дати показання, що сприятиме розкриттю правди про скоєні злочини, а отже, відновленню справедливості. "Амністія з умовами" зазвичай передбачає попереднє розслідування з метою визначення індивідуальної відповідальності особи, тобто чи може вона скористатися амністією, чи ні.

Амністія не повинна суперечити національному законодавству, міжнародним правовим зобов'язанням держави і має ухвалюватися демократично обраним колективним органом.

Необхідно забезпечити громадське обговорення щодо масштабу і цілей амністії. Роз’яснення громадськості щодо необхідності амністії та зв’язку з іншими механізмами постконфліктного правосуддя допоможуть посилити легітимність цього рішення.

Закон про амністію повинен містити чіткі часові рамки.

Позитивний вплив закону про амністію буде нівельований, якщо серед цільових груп, на які він спрямований, існуватимуть очікування, що період дії амністії буде продовжений.

Амністія повинна надаватися незалежним і неупередженим органом.

Існує два основних підходи до реалізації амністії: рішення про її застосування може ухвалюватися судом або спеціальною комісією з питань амністії. У будь-якому випадку необхідно забезпечити незалежність і неупередженість цього органу, в тому числі в очах мешканців окупованих територій. 

Зважаючи на брак довіри до української судової системи, найоптимальнішим варіантом видається створення окремого органу за участю міжнародних правозахисних організацій для розгляду справ, пов’язаних із застосуванням амністії.

Якщо вибір все-таки буде зроблений на користь українських судів, варто скористатися досвідом Хорватії, коли іноземні спеціалісти допомагали місцевим судам у процесі розгляду справ. Це служитиме гарантією незалежності та неупередженості рішень.