"Європейська правда" завершує публікацію дослідження Інституту світової політики, присвяченого світовому досвіду врегулювання конфліктів. Для цього було проаналізовано досвід вирішення конфліктів у Великій Британії, Анголі, Ліберії, Хорватії, Боснії, Косові, Молдові, Грузії та Республіці Кіпр.

Вивчення цього досвіду може допомогти знайти оптимальну модель для України, що буде прийнятною як для нашої країни, так і для Заходу.

Перші матеріали було присвячено досвіду організації миротворчих місій, процесу роззброєння та реінтеграції окупованих територій, а також умовам амністії бойовиків.

Остання стаття присвячена проведенню виборів на окупованих територіях. Як показує світовий досвід, у випадку поспішного проведення вибори не лише не сприяють завершенню конфлікту, а й розпалюють його з новою силою.

Текст дослідження подається в редакторській обробці.

* * * * *

Вибори є ключовим елементом постконфліктного врегулювання, заходом, покликаним встановити демократію та покласти початок реінтеграції постконфліктних територій. Дослідження 233 конфліктів у всьому світі засвідчує, що демократичні вибори та встановлення демократичного режиму більш успішне для постконфліктного урегулювання, ніж будь-яка інша політична система.

Водночас міжнародний досвід проведення виборів на постконфліктних територіях свідчить, що

передчасне проведення виборів та/або неналежна підготовка до них не тільки не сприяє примиренню та реінтеграції, а й може спровокувати відновлення бойових дій.

Зокрема, міжнародний досвід вирішення локальних конфліктів дає підстави вважати, що дотримання чіткої послідовності етапів мирного урегулювання є одним із ключових факторів успішної реалізації мирних угод.

Передумовами виборів є:

Роззброєння та демілітаризація

Аналіз досвіду організації та проведення виборів на постконфліктних територіях демонструє, що вибори можна проводити тільки на демілітаризованій території, адже сторона, яка програє вибори, може спробувати за допомогою зброї змінити результати волевиявлення.

Наприклад, досвід Анголи показує, що при проведенні виборів до завершення процесу роззброєння зростає ймовірність відновлення збройного протистояння.

У 1992 році правляча партія Анголи – МПЛА виграла вибори з невеликим відривом в 1-2%. Політична сила УНІТА не погодилася з таким результатом і вирішила його оскаржити. Наявність зброї в УНІТА, що залишилась в результаті відставання графіку роззброєння, дозволила використати її проти членів та прибічників партії МПЛА. Це призвело до нової громадянської війни, яка фактично тривала до 2004 року (до смерті лідера УНІТА Жонаса Савімбі).

Результати доповіді Центру з міжнародних миротворчих операцій (Center for International Peace Operations (ZIF)) та Міжнародного центру з проведення миротворчих тренінгів ім. Кофі Аннана (Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC)), підготовленої на основі аналізу конфліктів у всьому світі тридцятьма провідними експертами, демонструють, що вибори не можуть відбуватися за відсутності необхідного безпечного оточення (а sufficiently secure environment) та дієздатних інститутів. До того ж йдеться не лише про безпеку волевиявлення виборців, а й про безпечну участь усіх партій та кандидатів.

Вибори можна проводити тільки тоді, коли кордони держави перебувають під її повним контролем або контролем міжнародних спостерігачів, інакше не існує жодних гарантій безпеки у день голосування, а також є висока ймовірність участі у виборах осіб, які не є громадянами держави.

В успішних випадках врегулювання конфлікту – зокрема, в Хорватії, Боснії, Косово та Ліберії – вибори відбувалися після встановлення ефективного контролю за  перетином кордону.  

Створення незалежної виборчої комісії (інституційне забезпечення проведення виборів)

Робота незалежної виборчої комісії має надзвичайно важливе значення для успішного проведення виборів у постконфліктний період. Понад те, масштабні дослідження Рафаеля Лопес-Пінтора доводять, що критично важливо, аби організацією виборів займалася не тимчасова комісія, створена ad hoc, а постійна незалежна виборча комісія.

Її політична незаангажованість визначає рівень довіри до результатів виборів, а відповідно, й стабільність політичної ситуації. Створення подібного органу повинно стати одним із перших кроків у постконфліктному врегулюванні. Для гарантування прозорості та незалежності процесу слід розглянути можливість включення до складу центральної та місцевих комісій представників міжнародних організацій, передусім ОБСЄ. 

Участь ВПО та біженців

Тільки повернення вимушено переміщених осіб (ВПО) та біженців у свої рідні міста і села здатне забезпечити довготривалий мир, в іншому разі йдеться лише про електоральні маніпуляції.

У Боснії міжнародні організації основну ставку робили на те, що ВПО та біженці голосуватимуть не "заочно", а особисто у місцях свого колишнього проживання. Однак для повернення потрібен час, що є додатковим аргументом на користь відтермінування виборів.

У випадку України розглядається можливість дистанційного голосування, хоча організаційно це досить складно, а результати виборів можуть бути поставлені під сумнів загалом.

Втім, якщо стоїть глобальне питання безпеки, то голосування "заочно" може бути виправданим, адже право на життя є базовим.

Забезпечення "нейтрального політичного середовища" під час передвиборчої кампанії

Важливу роль у створенні подібного середовища відіграють ЗМІ, а тому видається корисним досвід Боснії щодо створення спеціального органу для моніторингу медіа-контенту на дотримання професійних стандартів журналістики.  

Паралельно слід розробити документ, який би визначав стандарти та принципи поведінки ЗМІ, а також механізм застосування санкцій (як проти внутрішніх, так і зовнішніх ЗМІ) у випадку їх порушення.

Це сприятиме чесності та демократичності проведення виборів – зменшенню маніпуляцій з боку мас-медіа, контрольованих окремими партіями чи особами, а в результаті – зміцненню позицій поміркованих сил.

Участь міжнародних організацій у підготовці та моніторингу за виборами як спосіб забезпечення їхньої легітимності

Роль міжнародних організацій, передусім ОБСЄ, не повинна обмежуватися спостереженням.

Вибори, організовані та проведені під керівництвом міжнародної структури, буде важче оскаржити. Лідери сепаратистів матимуть значно вужче поле для маневру, ніж у випадку організації виборів центральною владою країни.

Розподіл обов’язків між міжнародними організаціями та національним урядом повинен бути чітко визначений у широкій мирній угоді, визнаній усіма сторонами конфлікту.

Виконання усіх етапів підготовки до виборів та дотримання усіх домовленостей

Наперед визначена дата голосування (до фактичного виконання усіх етапів врегулювання конфлікту) підриває зусилля із забезпечення чесного та відкритого виборчого процесу.

Рекомендація не поспішати особливо стосується міжнародних посередників, які фактично й легітимізують проведення виборів та їхні результати.

Наприклад, вибори 1992 року у Ліберії були визнані легітимними, попри відсутність вільного доступу до ЗМІ усіх політичних представників. Через авторитарні дії новообраного президента Тейлора у Ліберії за два роки після виборів почалася друга громадянська війна.

У випадку Боснії ОБСЄ під тиском західних урядів санкціонувала проведення виборів, проігнорувавши відсутність низки умов для демократичного голосування. Як наслідок, після національних виборів на провідних посадах опинилися особи, які були мало зацікавлені у повній реалізації мирної угоди.

Значний часовий проміжок між припиненням вогню та проведенням виборів (2-3 роки)

Зміна виборчого законодавства вимагає надання щонайменше року всім учасникам виборчого процесу (комісіям, партіям, виборцям тощо) для ознайомлення з новими правилами та налагодження роботи.

Цей час необхідний не лише для того, щоб забезпечити умови для чесного та вільного волевиявлення, а й для формування поміркованої місцевої сили, здатної створити противагу впливу прибічників радикального курсу. Саме це, а не вибори, має бути метою мирного врегулювання, як гарантія незворотності процесу.

Дослідження конфліктів у постконфліктний період показали, що несвоєчасне проведення виборів у "хиткому постконфліктному суспільстві" призводить до ще більшої ескалації протистояння. Загалом дослідники проаналізували 58 випадків проведення виборів у постконфліктному середовищі з 1960 по 2002 роки і побачили таку взаємозалежність:

якщо вибори проводяться менш ніж за два роки після припинення вогню, у випадку молодих демократій, і менш ніж за рік після припинення вогню - у випадку розвинутих демократій, це призводить до поновлення збройного протистояння.

Проведення виборів за три роки після припинення вогню є найсприятливішим для стабілізації ситуації та збереження миру.

Вибори як елемент врегулювання конфлікту в рамках "Мінських домовленостей"

"Комплекс заходів, спрямований на імплементацію Мінських домовленостей", недостатньо чітко визначає черговість проведення виборів щодо інших елементів врегулювання, окрім відновлення контролю над кордоном, яке згідно з п. 9 має відбутися у перший день після проведення місцевих виборів.

Водночас у цих домовленостях прописано, що виконання пунктів, які безпосередньо впливають на створення безпечного середовища на постконфліктній території (припинення вогню, відведення важкого озброєння), повинно передувати ухваленню змін до Конституції України та місцевим виборам.

Попри це, на Україну здійснюється тиск з боку Росії та частково міжнародних гравців щодо якнайшвидшого закінчення конституційної реформи з метою децентралізації та проведення місцевих виборів на окупованих територіях.

Партнери України в рамках "нормандської четвірки" не приховують, що вважають вибори наріжним каменем врегулювання конфлікту. Водночас міжнародний досвід врегулювання конфліктів засвідчує: такий підхід може забезпечити швидкий, але не сталий результат.

 Рекомендації для України

1. Чітко декларувати своїм закордонним партнерам, що проведення виборів на окупованій частині Донбасу до роззброєння, демілітаризації, відновлення контролю над кордоном, належного законодавчого та інституційного забезпечення виборів не призведе до вирішення конфлікту.

Західні партнери України повинні чітко усвідомлювати наслідки, до яких призведе напруга у суспільстві в усій Україні, а також ескалація конфлікту на сході держави, викликана непослідовною підготовкою виборів.

2. Наполягати на уточненні графіку кожного етапу врегулювання конфлікту (наприклад, у вигляді широкої мирної угоди), з метою відведення щонайменше двох-трьох років на підготовку до виборів із моменту повного припинення вогню.

3. Вимагати визначення участі міжнародних організацій у проведенні виборів та підготовки до них.

Україна повинна наполягати на проведенні заходів із гарантування безпеки (роззброєння, демілітаризація, що має бути підтверджена ОБСЄ, контроль над кордоном) до запуску процесу організації виборів. Інакше їхнє проведення може призвести до ще більшого загострення протистояння.

4. Проведення виборів в ОРДО/ОРЛО після виконання всіх інших етапів мирного урегулювання – роззброєння, демілітаризації тощо – має здійснюватися згідно з новим законом, який би враховував недоліки чинного законодавства та відповідав критеріям ОБСЄ щодо проведення виборів.