14 грудня 2023 року наша держава отримала чергове надважливе рішення: Європейська рада підтримала рекомендацію Єврокомісії і дала зелене світло переговорам про вступ України до ЄС.

Це досягнення, без сумніву, заслужене. За менш ніж півтора року наша держава спромоглася виконати сім рекомендацій Єврокомісії, про що зазначила сама Урсула фон дер Ляєн.

Наразі ж актуальним стає питання про те, що Брюссель збирається робити далі для просування інтеграційного порядку денного. Йдеться про т.зв. переговорні рамки (negotiating framework).

Саме вони покладуть початок офіційним переговорам про вступ.

Гарантія єдиного формату вступу

Переговорні рамки – це документ, що визначає принципи та процедури ведення переговорів про вступ із державою-кандидатом і засвідчує позицію Євросоюзу щодо перемовин.

Їхня історія доволі давня і бере свій початок у 60–70-х рр. минулого століття. Тоді держави-члени Європейських спільнот (прообразу нинішнього ЄС) почали вести перемовини з кандидатами не порізно, а як єдиний суб’єкт.

Вираженням цієї єдності й стали переговорні рамки.

Відтоді переговорні рамки невідступно супроводжували кожен етап розширення Євросоюзу.

Спочатку їх отримали Австрія, Фінляндія і Швеція (1992 рік), далі – 10 держав Центрально-Східної Європи та Кіпр під час "великого" розширення (1997), а також Хорватія, Туреччина, Ісландія, Чорногорія та Сербія (2005–2013 роки).

Останніми стали Албанія та Північна Македонія (2022 рік).

Найбільш знаковим є те, що кожен кандидат, який починав переговори про вступ у 2005 році і пізніше, отримував переговорні рамки індивідуально, а не одночасно з кількома іншими державами. Це, звісно, логічно: великих хвиль розширення після 2004 року не відбувалося.

Проте цей факт також означає, що ступінь уваги ЄС до кожної держави-кандидата підвищується.

Із кожною хвилею розширення роль переговорних рамок зростала. Особливо яскраво це спостерігалося в 90-х роках, коли коло кандидатів на вступ до ЄС розширилося настільки, що перевищило кількість членів об’єднання.

За таких умов Євросоюз був вимушений шукати способів, що дозволили б інтегрувати всіх нових учасників без зміни acquis communautaire (права ЄС), досягти єдиної позиції на перемовинах між усіма членами ЄС та забезпечити єдиний формат вступу для всіх, який не довелося б щоразу створювати заново.

Переговорні рамки успішно послужили цій меті.

Про що йдеться в переговорних рамках?

Переговорні рамки вже традиційно складаються з чотирьох структурних частин: керівних принципів, змістової частини, переговорних процедур і додатків.

Розгляньмо кожен із цих структурних елементів детальніше.

Розпочнімо з керівних принципів. 

По-перше, ця частина рамок встановлює політичне підґрунтя для початку переговорів про вступ, а саме: Копенгагенські критерії та статті 2 і 49 Договору про Європейський Союз.

По-друге, вона містить умови, що визначають темп переговорів.

До них належать три Копенгагенські критерії (стабільність інституцій, що гарантують демократію; функціонування ринкової економіки; здатність брати на себе членські зобов’язання), відданість курсу на добросусідські відносини і вимога поступово узгоджувати політику щодо третіх країн і позиції у міжнародних організаціях з політикою та позиціями ЄС і його членів.

По-третє, ця частина переговорних рамок передбачає санкції за серйозне та постійне порушення основоположних принципів ЄС.

Якщо таке порушення стається, Європейська комісія рекомендує призупинити переговори.

Змістову частину також можна розділити на кілька елементів. 

Перший містить перелік норм і документів, що складають acquis і які країна-кандидат повинна прийняти. 

Другий присвячено технічним і фінансовим аспектам інтеграції. Технічні аспекти – це конкретні адаптації держави до acquis, що можуть вимагати коротких перехідних періодів для кандидата, коли той не повністю користується перевагами членства, і захисних заходів для забезпечення інтересів Союзу.

Третій стосується окремих сфер acquis, як-от економічного і валютного союзу, свободи, правосуддя та безпеки, захисту довкілля. У цій частині також зазначено, що в усіх сферах acquis кандидат повинен переконатися, що його інституції, управлінська спроможність й адміністративна та судова системи відповідають стандартам ЄС або ж достатньо зміцнені для ефективного імплементування acquis.

У розділі про переговорні процедури йдеться про технічні, але вкрай важливі аспекти перемовин, а саме: скринінг acquis і встановлення бенчмарків (умов за кожним розділом acquis, які потрібно виконати).

Скринінг – це офіційний процес роз’яснення acquis державі-кандидату, оцінювання її готовності та отримання уявлення про те, які проблеми найімовірніше виникнуть у переговорному процесі.

Частина, присвячена розділам acquis (яких наразі 35), уточнює, що вони об’єднані в шість кластерів відповідно до сфер політики, яким вони присвячені, з метою проведення скринінгу та переговорів.

У частині про встановлення бенчмарок зазначено, що Рада ЄС визначає бенчмарки для відкриття (у разі необхідності) та тимчасового закриття кожного розділу перемовин. Для розділів 23 і 24 кластера "Фундаментальні питання", що стосуються судової системи та верховенства права, також встановлено проміжні бенчмарки.

У додатках до переговорних рамок ідеться про спосіб організації переговорів (міжурядова конференція), а також наведено орієнтовний перелік назв розділів acquis, що впорядковані в шість кластерів: "Фундаментальні питання", "Внутрішній ринок", "Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання", "Зелений порядок денний та сталий зв’язок", "Ресурси, сільське господарство та згуртованість", "Зовнішні зносини".

Особливості для країн-кандидатів

Попри доволі сталу та однорідну структуру, переговорні рамки кожної країни-кандидата мають свої особливості.

Найбільший інтерес у цьому сенсі викликають п'ять хронологічно найближчих до нас кейсів: Хорватія, Туреччина, Ісландія, Чорногорія та Сербія. Саме вони дають найкраще уявлення про те, що ЄС вимагає від кандидатів на сучасному етапі свого розвитку і які труднощі можуть виникнути в процесі.

Ще два кейси, Північна Македонія та Албанія, також варті згадки, проте технічний етап їхніх переговорів ще не розпочався.

На цій основі ми можемо вивести п'ять ключових особливостей переговорних рамок, що є значимими для України.

Здатність ЄС приймати нових членів. Розмір країни-кандидата має значення. Якщо щодо Ісландії Єврокомісія обмежилася заявою про те, що "здатність Союзу приймати нових членів є важливим фактором", то переговорні рамки Туреччини стали єдиними, де Єврокомісія прямо включила поглинальну здатність ЄС до списку Копенгагенських критеріїв і заявила, що відстежуватиме її під час перемовин.

Положення про загальний баланс (англ. "overall balance clause"), що застосовується до Сербії та Чорногорії.

Воно передбачає, що прогрес у ключових розділах acquis 23 і 24 не може суттєво відставати від прогресу в переговорах загалом – в іншому ж разі їх буде призупинено. Для забезпечення виконання цих двох розділів було запроваджено обов’язкові вступні, проміжні й заключні бенчмарки.

У рамках Північної Македонії ЄС пішов ще далі й передбачив, що без виконання проміжних бенчмарків країна не зможе закрити жоден інший розділ переговорів.

Перехідні періоди, значення яких спостерігається на прикладі Туреччини та Хорватії.

На відміну від інших країн, переговорні рамки Туреччини передбачають можливість тривалих перехідних періодів і постійних захисних заходів у питаннях свободи пересування людей та сільського господарства. Цей пункт було включено за наполяганням Австрії, яка побоювалася насичення свого ринку праці дешевою робочою силою.

Наслідком цього також стала пряма вказівка в переговорних рамках на можливість альтернативних (читай – неповних) шляхів європейської інтеграції Туреччини.

У випадку Хорватії перехідні періоди стосувалися вільного пересування робочої сили. Однак це не запобігло відтоку населення з країни – зокрема, через брак обмежень на переміщення висококваліфікованих працівників.

Нова методологія вступу, що зараз застосовується до Чорногорії, Сербії, Північної Македонії та Албанії.

Їхні переговорні рамки передбачають можливість жорсткішої версії "загального балансу" – "коригувальних заходів" у вигляді призупинення переговорів у разі будь-якої серйозної або тривалої стагнації чи відкату у здійсненні реформ та виконанні вимог вступу.

Звертаємо увагу, що тут уже йдеться не лише про розділи 23 і 24, а про всі розділи acquis. Переговорні рамки Північної Македонії містять ще суворіші вимоги: тут внести пропозицію про коригувальні заходи може навіть одна держава-член ЄС.

Зміна процедур голосування. Якщо в попередніх рамках Рада ЄС мала проголосувати за рекомендацію Єврокомісії про призупинення переговорів кваліфікованою більшістю (55% держав з 65% населення ЄС), то в рамках Північної Македонії вперше сказано, що таке голосування відбуватиметься "спрощено" – зворотною кваліфікованою більшістю.

Це означає, що рекомендацію Єврокомісії буде прийнято автоматично, хіба що Рада ЄС кваліфікованою більшістю оскаржить її думку.

Своєю чергою це означає, що протидіяти негативним висновкам Комісії буде складніше.

Висновки для України

Логіка та історія розвитку переговорних рамок вступу до ЄС дозволяє зробити кілька висновків, що матимуть значення для темпів європейської інтеграції України:

- Розробка переговорних рамок – це відповідальність ЄС. Однак будь-які перемовини – це двосторонній процес, тому зараз Україна має вікно можливостей, щоб переконати Єврокомісію відобразити наші інтереси в документі.

- Важливість поглинальної здатності ЄС зростає. Попри наслідки російського повномасштабного вторгнення, за населенням і територією Україна залишається однією з найбільших держав Європи.

Відповідно, наша інтеграція значною мірою залежатиме від успіху поточних перетворень у самому Євросоюзі, а підхід до України завжди буде більш обережним, ніж до інших кандидатів.

- Влада та громадський сектор мають діяти спільно у відстоюванні нашої позиції перед ЄС і розробці єдиної переговорної позиції. Розбіжності між ними і брак залученості зацікавлених організацій громадянського суспільства в переговорний процес може послабити голос України.

- Переговорні рамки стають дедалі суворішими.

Відповідно, Україні та ЄС слід скоординовано забезпечити чіткість вимог і реалістичність реченців їх досягнення.

Як варіант, ми можемо запропонувати ЄС спільну роботу над бенчмарками для ключового кластера "Фундаментальні питання", що підвищить його прозорість і прискорить темпи виконання.

Автор: Дмитро Ливч,

співзасновник Центру економічного відновлення, голова правління ГО "EasyBusiness"

У написанні статті брав участь аналітик Центру економічного відновлення Сілвестер Носенко