Очима Байдена і Меркель: що відбувається із санкціями щодо "Північного потоку-2"

П'ятниця, 21 травня 2021, 16:25 — Джонатан Хакенбройх, Кадрі Лійк, ECFR
Фото: AFP/East News
Мітинг під посольством Німеччини у Києві, 11 квітня 2019 року

Протягом останнього тижня в Україні розгорілася дискусія про те, наскільки сильним є вплив подій навколо реформи корпоративного управління – у тому числі в НАК "Нафтогаз" – на перспективи добудови російського газогону "Північний потік-2".

Погоджуючись із тим, що ці події дійсно мають вплив на хиткий баланс сил між противниками і прибічниками зупинки газогону і дають чимало козирів опонентам України, "Європейська правда" хоче привернути увагу також до ширшого контексту. 

З дозволу Європейської ради міжнародних відносин (European Council on Foreign Affairs) ми переклали українською та публікуємо з незначними скороченнями статтю цього авторитетного аналітичного центру. Цей текст дозволяє зрозуміти реальні виклики, які стоять зараз перед Вашингтоном, Берліном та іншими європейськими столицями.

* * * * *

Газопровід "Північний потік-2" дедалі більше стає схожий на "валізу без ручки": цей проєкт важко покинути і важко нести. Європа і США загрузли у дебатах щодо нього. 

Але розбіжності між ними – значно комплексніші, аніж удають обидві сторони. 

Це не є суто питанням енергетичної безпеки, як часом намагаються представити "Північний потік-2": його добудова не обов’язково збільшить обсяги постачання російського газу до Європи і так само не обов’язково виросте залежність Європи від нього. Також ПП2 не обов’язково обмежить постачання газу до окремих країн. 

Насправді йдеться про цілу низку проблем – від диверсифікації постачання до бізнес-інтересів різних країн, від юридичних зобов’язань до історичної недовіри, а також про можливість санкцій проти проєктів своїх союзників... 

І до всього цього додають перчинки чинні політичні пристрасті. 

Відтак "Північний потік-2" є передусім проблемою менеджменту відносин. 

Бо основні сценарії, до яких він веде – погані.

Для Європи є поганим сценарієм, якщо проєкт зупиниться внаслідок американського тиску, а Німеччина та інші країни, чиї компанії брали участь у будівництві, відчуватимуть, що капітулювали через цей тиск.

Але так само нічого доброго, якщо добудова газопроводу перетвориться на фундамент для побоювань та недовіри з боку Польщі, зацементувавши за Німеччиною імідж держави-егоїста, якій байдужі її партнери. 

Обидва ці варіанти послаблюють трансатлантичну єдність і грають на руку Москві.

Найкраще було б, якби США та Німеччина знайшли компроміс, що врахує і європейські, і американські стратегічні рамки, а також візьме до уваги майбутнє ринку газу – зважаючи на прискорення "зеленого переходу". Такий підхід міг би об’єднати трансатлантичну спільноту.

Виклик для Німеччини

Для Німеччини, держави з міцною правовою культурою, дуже незручно розривати угоди про побудову газогону, ухвалені ще до Третього енергетичного пакета ЄС (тобто тоді, коли ці угоди не порушували європейське законодавство). 

Але продовжуючи наполягати на завершенні будівництва, Німеччина вноситиме розбрат у ЄС. 

Є ризик, що довіру у лідерство Німеччини втратить не лише Східна Європа (там і без того не бракувало сумнівів у цьому через хитання Берліна між їхніми безпековими інтересами та прагненням співпрацювати з Росією), але й деякі країни Південної Європи. Наприклад, італійці, яким довелося поховати ідею "Південного потоку" – тоді як "Північний" став реальністю. 

Усе це може почати підривати здатність Німеччини вибудовувати консенсус у політиці ЄС щодо Росії. А оскільки жодна країна не здатна легко замінити Німеччину в цій ролі, можливе наростання розбіжностей між членами Євросоюзу в політиці щодо Росії.  

На додачу, вперте продовження "Північного потоку-2" супроводжуватиме зростання переконання (до слова, не зовсім справедливого!), що Берлін у зовнішній політиці керується лише економічними інтересами, а відтак можуть перестати вірити, що Німеччина готова забути про власні економічні інтереси в іншому питанні – ще більшої ваги, ніж "Північний потік-2". 

Йдеться про питання Донбасу.

Хоча це на перший погляд може здатися нелогічним, але готовність Берліна йти до кінця у добудові ПП2 зменшить важелі впливу і Німеччини, і ЄС на Росію.  

Доки у Кремлі вважають, що економічні інтереси грають вирішальну роль у відносинах – там не матимуть причин змінювати позицію щодо Донбасу, попри усі зусилля Німеччини та Франції у Нормандському форматі. І навпаки, коли там перестануть розраховувати, що "економіка вирішить все" – підхід Кремля може змінитися. 

Побудова Німеччиною репутації гравця, що нерішуче протидіє "системним суперникам" і порушенням ними прав людини, не допомагає, коли йдеться про Китай, Росію чи інших складних партнерів. 

Більш того, у випадку з Росією ця репутація була б несправедливою для Німеччини, яка у останні роки довела, що здатна діяти жорстко. Саме канцлерка Ангела Меркель та чинний президент Франк-Вальтер Штайнмаєр свого часу об’єднали Європу для запровадження секторальних санкцій проти Росії за анексію частини території України – чого у Кремлі напевно не очікували.  

Ці санкції досі є чинними і мають потужну підтримку Німеччини. 

Сліпе й безкомпромісне наполягання Берліна на завершенні "Північного потоку-2" може звести нанівець значну частку цього політичного капіталу.

Виклик для США

Кілька років тому США запевняли інвесторів та європейські компанії, що не вдаватимуться до санкцій для блокування "Північного потоку-2". Хоча до того, як адміністрація Трампа змінила цю позицію, США чітко заявляли, що не застосовуватимуть закон, який дозволяє накладати санкції проти суперників США, до тих проєктів з експорту російських енергоресурсів, робота над якими почалася до 2 серпня 2017 року – а отже, і для цього газогону. Позиція демократів у Конгресі також змінилася.

Однак новий президент Джо Байден і держсекретар Ентоні Блінкен визначили інший керівний принцип у зовнішній політиці США: Америка може бути здатною вжити певних заходів, але іноді потрібно проявити стриманість і не робити цього – та надати пріоритет співпраці з союзниками щодо справді важливих питань, як, наприклад, Китаю. 

Натомість для багатьох європейських держав (незалежно від їхнього ставлення до російського газогону!) кейс "Північного потоку-2" свідчить, що США готові погрожувати їм санкціями, та демонструє, якого удару Штати можуть завдати по європейських проєктах. 

Коли Дональд Трамп пішов з посади, США відмовилися від багатьох політичних підходів, що турбували європейців. 

Але досі лишається враження, що Штати іноді можуть застосовувати економічний "кнут" проти інтересів Європи. Тому навіть у Східній Європі є компанії, які виступають проти економічного тиску, що впливає на європейський бізнес.

Ба більше, якби односторонні кроки США поставили хрест на "Північному потоці-2", це поставило б під загрозу зусилля з відновлення трансатлантичних відносин. Бо замість об’єднаного і проактивного партнера Штати побачили б розколотий і "зачеплений за живе" Євросоюз – на зразок того, як це було у 2003 році, після вторгнення до Іраку. Німеччина почувалася б ображеною, а Франція згадала би про випадки, як односторонні дії США били по ній. 

І навіть якщо громадяни країн Східної Європи переважно вітали би рішучість США, то їхніх лідерів це напружило би. Так, ці країни і досі потребують безпекової підтримки США, але у їхніх відносинах з Францією та Німеччиною на кону вже значно більше, аніж у 2003 році. 

А що ж Росія?

У трансатлантичній суперечці, що зараз триває, Росія є радше стороннім спостерігачем – Кремль не може суттєво впливати на те, як діятиме Вашингтон або Берлін. 

Проте результат цих дебатів вплине на те, як Росія сприйматиме Захід – і які важелі впливу матиме на нього. 

"Північний потік-2" – це тестовий кейс, який має перевірити, наскільки серйозно варто рахуватися з Європою. Якщо Вашингтон заблокує проєкт, Кремль отримає ще одну причину вважати Європу неповноцінним політичним гравцем.

Але це не означає, що ЄС потрібно конче врятувати "Північний потік-2" просто для того, щоб справити враження на Росію. 

Читайте також
Це серйозно: ми можемо програти війну проти "Північного потоку-2"

Рішення ЄС має базуватися на значно глибших аргументах. 

Не варто також вважати, що зупинка проєкту стане покаранням для Росії, яке донесе до Москви рівень розчарування ЄС. Згортання "Північного потоку-2" – не те саме, що зменшення обсягів закупівлі газу з Росії, адже Європа продовжить купувати той самий газ через український газопровід. Позбавлення Кремля прибутків від продажу газу наразі не виглядає реальним. Європа не зможе настільки зменшити закупівлі енергоресурсів, щоб це створило екзистенційну загрозу для режиму Путіна. 

Також до Росії неможливо застосувати такі потужні санкції, як до Ірану чи Іраку – відчувши аж такі масштаби загрози, Москва може вдатися до ескалації у такі способи, що ЄС, і навіть США, можуть виявитися неготовими до цього.

Тому, як зазначає політичний аналітик Стівен Пайфер, усі сценарії, за яких не буде трансатлантичного компромісу, так чи інакше залишають Москву у виграші

Якщо газопровід продовжать добудовувати всупереч ширшому безпековому контексту та іншим застереженням – Кремль отримає те, чого хотів. Якщо ж Вашингтон односторонніми діями поставить на ньому хрест – Москва отримає низку можливостей використовувати на свою користь знову поглиблені суперечності між ЄС та США та всередині самого Євросоюзу.

Трансатлантичний виклик

Усі сторони звертають надто мало уваги на стратегічні особливості ситуації, у якій перебуває Байден і особливо – Ангела Меркель. 

Є чимало аргументів, чому "Північний потік-2" від початку не був гарною ідеєю (варто згадати, що його логіка – оминати Україну, що він суперечить Третьому енергетичному пакету, розколює Європу та насправді не був необхідний з тими обсягами газу, які споживає Європа). 

Та нині "євроатлантистка" Меркель, яка насправді не є найбільшим прихильником російського газопроводу, опинилась у непростому становищі. 

У новому геоекономічному змаганні великих держав, де основною зброєю стає торгівля, а торгуючі країни – особливо вразливі, Німеччина турбується про свою економіку та благополуччя у ширшому контексті. І для неї, і для ЄС в цілому життєво важливо залишатися ринком, якомога тісніше пов’язаним з усім світом – понад 40% ВВП блоку надходить від торгівлі з різними частинами світу, тоді як для США частка торгівлі у ВВП складає лише 26%.

Великий стратегічний виклик і для Європи, і для США – насправді не "Північний потік-2". Цей виклик – це розбудова трансатлантичних відносин так, щоб узгодити європейську та американську точки зору. 

Під час холодної війни лінія зіткнення між наддержавами пролягала у Німеччині, яка жила в постійному страху ядерного знищення внаслідок потенційного конфлікту між ними. Хоча нині протистояння великих держав відбувається зовсім інакше, Німеччина знову може опинитися між двох вогнів – і знову може зазнати великих збитків. 

Безперечно, економічна шкода – ніщо порівняно з наслідками ядерної війни. 

Але санкції США роблять питання "Північного потоку-2" питанням суверенітету для Німеччини та інших європейських країн – бо вони створили би прецедент, наслідки якого виходять за рамки питання "Північного потоку", якби Берлін піддався на економічний шантаж. 

Провісником цього сценарію стали заходи економічного примусу ЄС з боку Трампа, який використовував залежність європейців від торгівлі та міжнародного порядку, заснованого на правилах, погрожуючи економічними наслідками за збереження їхньої чинної політичної позиції щодо низки питань, від податків до енергетики та торгівлі. Для багатьох у Європі санкції США проти "Північного потоку-2" виглядають як продовження подібної практики...

Та Меркель не може піддатися на такий економічний шантаж. 

Це створило би небезпечний прецедент, враховуючи те, що інші країни, зокрема Китай, пильно спостерігають за тим, як Німеччина і Європа в цілому реагують на економічний тиск. 

Адміністрація Байдена своєю чергою також опинилася у складній ситуації через внутрішньополітичні розклади: "Трампізм" лишається доволі сильним, і Байден не може дозволити собі показати слабкість перед Росією, особливо коли демократи у Конгресі вимагають від нього зайняти жорстку позицію. Тому Байден не може просто зупинити всі санкції, пов’язані з газопроводом заходи примусу, навіть задля стратегічного партнерства з Німеччиною. 

Тому його адміністрації обрала підхід: запроваджувати санкції передусім проти російських компаній, залучених до будівництва "Північного потоку-2", але не європейців. 

Проте є підстави сподіватися, що компроміс Європи та США можливий.

Часом кращий вибір – не робити безповоротних кроків.

І найкраще було б, якби партнери по обидва боки Атлантики досягли домовленості щодо "Північного потоку-2" про те… щоби відкласти це питання. 

Це рішення дозволить врахувати усі аспекти питання – стратегічні обмеження обох сторін, значення санкцій для Меркель і для Байдена, природу путінського режиму і те, як торгівля енергоресурсами може впливати на нього і зовнішню політику Росії; проблеми зміни клімату і "зелений" порядок денний, та, з огляду на це – майбутнє торгівлі енергоресурсами Європи та Америки з Росією в цілому.

Читайте також
Ще не перемога "Газпрому": як Україні повернути підтримку США щодо "Північного потоку-2"

А тим часом Європа та США зможуть пропрацювати деталі компромісу. 

Одним з його варіантів може бути прив’язка певного обсягу імпорту енергоресурсів до чітких "червоних ліній" та умов, пов’язаних з РФ – як пропонував Вольфганг Ішингер. Але такі рішення будуть працювати тільки у разі, якщо буде чітко зрозуміло, що вони не є прямим результатом економічного шантажу, та якщо Байден збереже жорстку позицію щодо Росії.

Між тим перший вражаючий пакет санкцій Байдена проти Росії (оголошений 15 квітня за "шкідливу зовнішню діяльність" РФ і не пов’язаний з "Північним потоком-2") відображає здоровий погляд на національні інтереси США та вміння доносити сигнали. Вашингтон недвозначно сигналізує Кремлю про невдоволення – і водночас залишає шанс для перемовин. 

Жорстко, але без "грюкання дверима" та без завдання шкоди союзникам.

Білий дім розуміє, що головний стратегічний виклик – це не "Північний потік-2", а відбудова трансатлантичних відносин. А ще – узгодження політики щодо Китаю, який скоро буде найпотужнішою економікою у світі. Так, Росія теж являє собою стратегічний виклик, але газопровід не є його основою.

 

Автори:  

Джонатан Хакенбройх, Кадрі Лійк, 

European Council on Foreign Affairs

Переклад українською та публікація здійснені "Європейською правдою" з дозволу ECFR

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.
powered by lun.ua