Глазами Байдена и Меркель: что происходит с санкциями по "Северному потоку-2"

Пятница, 21 мая 2021, 16:25 — Джонатан Хакенбройх, Кадри Лийк, ECFR
Фото: AFP/East News
Митинг под посольством Германии в Киеве, 11 апреля 2019 года

В последнюю неделю в Украине разгорелась дискуссия о том, насколько сильным является влияние событий вокруг реформы корпоративного управления – в том числе в НАК "Нафтогаз Украины" – на перспективы достройки российского газопровода "Северный поток-2".

Соглашаясь с тем, что эти события действительно влияют на шаткий баланс сил между противниками и сторонниками остановки газопровода и дают немало козырей оппонентам Украины, "Европейская правда" хочет также привлечь внимание к более широкому контексту.

С разрешения Европейского совета международных отношений (European Council on Foreign Affairs) мы перевели на русский язык и публикуем с незначительными сокращениями статью этого авторитетного аналитического центра. Этот текст позволяет понять реальные вызовы, стоящие сейчас перед Вашингтоном, Берлином и другими западными столицами.

* * * * *

Газопровод "Северный поток-2" все больше становится похож на "чемодан без ручки": этот проект жалко бросить и тяжело нести. Европа и США увязли в дебатах по поводу него.

Но разногласия между ними – значительно более комплексные, чем делают вид обе стороны.

Это не является чисто вопросом энергетической безопасности, как порой пытаются представить "Северный поток-2": его достройка не обязательно увеличит объемы поставок российского газа в Европу и так же не обязательно возрастет зависимость Европы от него. Также "СП-2" не обязательно ограничит поставки газа в отдельные страны.

На самом деле речь идет о целом ряде проблем – от диверсификации поставок до бизнес-интересов различных стран, от юридических обязательств до исторического недоверия, а также о возможности санкций против проектов своих союзников...

И всему этому добавляют перчинки существующие политические страсти.

Так что "Северный поток-2" – это прежде всего проблема менеджмента отношений.

Потому как основные сценарии, к которым он ведет – плохие.

Для Европы плохим сценарием будет, если проект остановится в результате американского давления, а Германия и другие страны, чьи компании участвовали в строительстве, будут чувствовать, что капитулировали под этим давлением.

Но также ничего хорошего не будет, если достройка газопровода превратится в фундамент для опасений и недоверия со стороны Польши, зацементировав за Германией имидж страны-эгоиста, которой безразличны ее партнеры.

Оба этих варианта ослабляют трансатлантическое единство и играют на руку Москве.

Лучше всего было бы, если бы США и Германия нашли компромисс, который учтет и европейские, и американские стратегические рамки, а также будущее рынка газа – учитывая ускорение "зеленого перехода". Такой подход мог бы объединить трансатлантическое сообщество.

Вызов для Германии

Для Германии, государства с сильной правовой культурой, очень неудобно разрывать соглашения о строительстве газопровода, принятые еще до Третьего энергетического пакета ЕС (то есть тогда, когда эти соглашения не нарушали европейское законодательство).

Но продолжая настаивать на завершении строительства, Германия будет вносить раздор в ЕС.

Есть риск, что доверие в лидерство Германии потеряет не только Восточная Европа (там и без того хватало сомнений в этом из-за колебаний Берлина между интересами их безопасности и стремлением сотрудничать с Россией), но и некоторые страны Южной Европы. Например, итальянцы, которым пришлось похоронить идею "Южного потока" – тогда как "Северный" стал реальностью.

Все это может начать подрывать способность Германии выстраивать консенсус в политике ЕС в отношении России. А поскольку ни одна страна не способна легко заменить Германию в этой роли, возможно нарастание разногласий между членами Евросоюза в политике в отношении России.

К тому же упорное продолжение "Северного потока-2" будет сопровождаться ростом убежденности (к слову, не совсем справедливой!), что Берлин во внешней политике руководствуется только экономическими интересами, а потому другие страны могут перестать верить, что Германия готова забыть о своих экономических интересах в другом вопросе – имеющем еще больший вес, чем "Северный поток-2".

Речь идет о Донбассе.

Хотя это на первый взгляд может показаться нелогичным, но готовность Берлина идти до конца в достройке "СП-2" уменьшит рычаги влияния и Германии, и ЕС на Россию.

Пока в Кремле считают, что экономические интересы играют решающую роль в отношениях – у них не будет причин менять позицию по Донбассу, несмотря на все усилия Германии и Франции в Нормандском формате. И наоборот, когда там перестанут рассчитывать, что "экономика решит все" – подход Кремля может измениться.

Построение Германией репутации игрока, нерешительно противостоящего "системным соперникам" и нарушению ими прав человека, не помогает, когда речь идет о Китае, России или других сложных партнерам.

Более того, в случае с Россией эта репутация была бы несправедливой для Германии, которая в последние годы доказала, что способна действовать жестко. Именно канцлер Ангела Меркель и действующий президент Франк-Вальтер Штайнмайер в свое время объединили Европу для внедрения секторальных санкций против России за аннексию части территории Украины – чего в Кремле наверняка не ожидали.

Эти санкции до сих пор действуют и имеют мощную поддержку Германии.

Слепое и бескомпромиссное настаивание Берлина на завершении "Северного потока-2" может свести на нет значительную часть этого политического капитала.

Вызов для США

Несколько лет назад США уверяли инвесторов и европейские компании, что не будут прибегать к санкциям для блокировки "Северного потока-2". Хотя до того, как администрация Трампа изменила эту позицию, США четко заявляли, что не будут применять закон, который позволяет вводить санкции против соперников США, к тем проектам по экспорту российских энергоресурсов, работа над которыми началась до 2 августа 2017года – а значит, и для этого газопровода. Позиция демократов в Конгрессе также изменилась.

Однако новый президент Джо Байден и госсекретарь Энтони Блинкен определили другой руководящий принцип во внешней политике США: Америка может быть способной принять определенные меры, но иногда нужно проявить сдержанность и
не делать этого – и отдать приоритет сотрудничеству с союзниками по действительно важным вопросам, как, например, Китай.

А для многих европейских государств (вне зависимости от их отношения к российскому газопроводу!) кейс "Северного потока-2" свидетельствует, что США готовы угрожать им санкциями, и демонстрирует, какой удар Штаты могут нанести по европейским проектам.

Когда Дональд Трамп ушел с должности, США отказались от многих политических подходов, беспокоивших европейцев.

Но до сих пор остается впечатление, что Штаты иногда могут применять экономический "кнут" против интересов Европы. Поэтому даже в Восточной Европе есть компании, которые выступают против экономического давления, влияющего на европейский бизнес.

Более того, если бы односторонние шаги США поставили крест на "Северном потоке-2", это поставило бы под угрозу усилия по восстановлению трансатлантических отношений. Потому что вместо объединенного и проактивного партнера Штаты увидели бы расколотый и "задетый за живое" Евросоюз – вроде того, как это было в 2003 году, после вторжения в Ирак. Германия чувствовала бы себя оскорбленной, а Франция вспомнила бы о тех случаях, когда односторонние действия США били по ней.

И даже если граждане стран Восточной Европы преимущественно приветствовали бы решимость США, то их лидеров это бы напрягло. Да, эти страны до сих пор нуждаются в поддержке США в сфере безопасности, но в их отношениях с Францией и Германией на кону уже значительно больше, чем в 2003 году.

А что же Россия?

В нынешнем трансатлантическом споре Россия – скорее сторонний наблюдатель. Кремль не может существенно влиять на то, как будет действовать Вашингтон или Берлин.

Однако результат этих дебатов повлияет на то, как Россия будет воспринимать Запад – и какие будет иметь рычаги влияния на него.

"Северный поток-2" – это тестовый кейс, чтобы проверить, насколько серьезно следует считаться с Европой. Если Вашингтон заблокирует проект, Кремль получит еще одну причину считать Европу неполноценным политическим игроком.

Но это не значит, что ЕС нужно спасти "Северный поток-2" просто для того, чтобы произвести впечатление на Россию.

Читайте также
Это серьезно: мы можем проиграть войну против "Северного потока-2"

Решение ЕС должно базироваться на значительно более глубоких аргументах.

Не стоит также считать, что остановка проекта станет наказанием для России, которое донесет до Москвы уровень разочарования ЕС. Сворачивание "Северного потока-2" – не то же самое, что уменьшение объемов закупки газа из России, ведь Европа продолжит покупать тот же газ через украинский газопровод. Лишение Кремля доходов от продажи газа пока не выглядит реальным. Европа не сможет настолько снизить закупки энергоресурсов, чтобы это создало экзистенциальную угрозу для режима Путина.

Также к России невозможно применить такие мощные санкции, как к Ирану или Ираку – почувствовав настолько большие масштабы угрозы, Москва может прибегнуть к эскалации таким способом, что ЕС, а также США, могут оказаться не готовы к этому.

Поэтому, как отмечает политический аналитик Стивен Пайфер, все сценарии, при которых не будет трансатлантического компромисса, так или иначе оставляют Москву в выигрыше.

Если газопровод продолжат достраивать вопреки более широкому контексту безопасности и другим предостережениям – Кремль получит то, чего хотел. Если же Вашингтон односторонними действиями поставит на нем крест – Москва получит ряд возможностей использовать в свою пользу углубившиеся противоречия между ЕС и США и внутри самого Евросоюза.

Трансатлантический вызов

Все стороны обращают слишком мало внимания на стратегические особенности ситуации, в которой находится Байден и особенно – Ангела Меркель.

Есть немало аргументов, почему "Северный поток-2" изначально не был хорошей идеей (стоит вспомнить, что его логика – обходить Украину, что он противоречит Третьему энергетическому пакету, раскалывает Европу и на самом деле не был необходим при тех объемах газа, которые потребляет Европа).

Но сейчас "евроатлантистка" Меркель, которая в действительности не является самым большим сторонником российского газопровода, оказалась в непростом положении.

В новом геоэкономическом соревновании великих держав, где основным оружием становится торговля, а торгующие страны – особенно уязвимы, Германия беспокоится о своей экономике и благополучии в более широком контексте. И для нее, и для ЕС в целом жизненно важно оставаться рынком, как можно теснее связанным со всем миром – более 40% ВВП блока поступает от торговли с разными частями света, тогда как для США доля торговли в ВВП составляет лишь 26%.

Самый большой стратегический вызов и для Европы, и для США – на самом деле не "Северный поток-2". Этот вызов – развивать трансатлантические отношения так, чтобы согласовать европейскую и американскую точки зрения.

Во время холодной войны линия столкновения между сверхдержавами проходила в Германии, которая жила в постоянном страхе ядерного уничтожения в результате потенциального конфликта между ними. Хотя сейчас противостояние великих держав происходит совсем иначе, Германия снова может оказаться между двух огней – и снова понести большие убытки.

Бесспорно, экономический ущерб – ничто по сравнению с последствиями ядерной войны.

Но санкции США делают вопрос "Северного потока-2" вопросом суверенитета для Германии и других европейских стран – потому что они создали бы прецедент, последствия которого выходят за рамки вопроса "Северного потока", если бы Берлин поддался на экономический шантаж.

Предвестником этого сценария стали меры экономического принуждения ЕС со стороны Трампа, который использовал зависимость европейцев от торговли и международного порядка, основанного на правилах, угрожая экономическими последствиями за сохранение их действующей политической позиции по ряду вопросов, от налогов до энергетики и торговли. Для многих в Европе санкции США против "Северного потока-2" выглядят как продолжение подобной практики...

Но Меркель не может поддаться на такой экономический шантаж.

Это создало бы опасный прецедент, учитывая то, что другие страны, в частности Китай, пристально наблюдают за тем, как Германия и Европа в целом реагируют на экономическое давление.

Администрация Байдена в свою очередь также оказалась в сложной ситуации из-за внутриполитических раскладов: "трампизм" остается достаточно сильным, и Байден не может позволить себе показать слабость перед Россией, особенно когда демократы в Конгрессе требуют от него занять жесткую позицию. Поэтому Байден не может просто остановить все санкции и связанные с газопроводом меры принуждения, даже ради стратегического партнерства с Германией.

Поэтому его администрации выбрала такой подход: вводить санкции прежде всего против российских компаний, привлеченных к строительству "Северного потока-2", но не европейцев.

Однако есть основания надеяться, что компромисс Европы и США возможен.

Порой лучший выбор – не делать необратимых шагов.

И лучше было бы, если бы партнеры по обе стороны Атлантики достигли договоренности по "Северному потоку-2" о том... чтобы отложить этот вопрос.

Это решение позволит учесть все аспекты вопроса – стратегические ограничения обеих сторон, значение санкций для Меркель и для Байдена, природу путинского режима и то, как торговля энергоресурсами может влиять на него и внешнюю политику России; проблемы изменения климата и "зеленую" повестку дня, и, учитывая это – будущее торговли энергоресурсами Европы и Америки с Россией в целом.

Читайте также
Еще не победа "Газпрома": как Украине вернуть поддержку США по "Северному потоку-2"

А тем временем Европа и США смогут проработать детали компромисса.

Одним из его вариантов может быть привязка определенного объема импорта энергоресурсов к четким "красным линиям" и условиям, связанным с РФ – как предлагал Вольфганг Ишингер. Но такие решения будут работать только в случае, если будет четко понятно, что они не являются прямым результатом экономического шантажа, и если Байден сохранит жесткую позицию в отношении России.

Между тем первый впечатляющий пакет санкций Байдена против России (объявлены 15 апреля за "вредоносную внешнюю деятельность" РФ и не связаны с "Северным потоком-2") отражает здравый взгляд на национальные интересы США и умение доносить сигналы. Вашингтон недвусмысленно сигнализирует Кремлю о недовольстве – и одновременно оставляет шанс для переговоров.

Жестко, но без "хлопанья дверью" и без ущерба союзникам.

Белый дом понимает, что главный стратегический вызов – это не "Северный поток-2", а восстановление трансатлантических отношений. А еще – согласование политики в отношении Китая, который скоро будет самой мощной экономикой в ​​мире. Да, Россия тоже представляет собой стратегический вызов, но газопровод не является его основой.

 

Авторы:  

Джонатан Хакенбройх, Кадри Лийк, 

European Council on Foreign Affairs

Перевод на русский язык и публикация выполнены "Европейской правдой" с разрешения ECFR

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua