За крок до початку реформи СБУ: що можливо та що шкідливо змінювати у проєкті

Вівторок, 14 вересня 2021, 12:36 — , Європейська правда
Фото УНІАН
Планові антитерористичні навчання СБУ у Києві, 4 липня 2021 року

У середу парламентський комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки знову розглядатиме проєкт закону про Службу безпеки України.

Про потребу в цій реформи йдеться вже понад 20 років – але без успіху. Та зараз вона викликає шалений спротив з боку багатьох представників Служби, включно з її найвищим керівництвом, а також частини експертів, передусім правозахисників – але водночас має підтримку з боку інших фахівців, а також ключових західних партнерів України. Ба більше, ухвалення цього закону є головним очікуванням ЄС та НАТО від України, про що вони неодноразово говорили.

"Європейська правда" детально писала про цей законопроєкт, про його докорінні зміни, а також надавала слово критикам (матеріали з цього приводу можете продивитися у спецрозділі сайту). Нині комітет має погодити фінальну версію документа, яку з високою імовірністю ухвалить парламент – якщо там переважатимуть прозахідні настрої.

Втім, лишається і шанс на зрив реформи або її викривлення.

ЄвроПравда проаналізувала зауваження до законопроєкту, які розглядатиме парламентський комітет. Серед них виявилися як вартісні, так і відверто деструктивні ідеї. А ще вони містять нагадування про те, що цей закон буде лише першим кроком реформи, і вона не запрацює без додаткових змін.

Що вирішуватимуть?

ЄвроПравда вже розповідала, що 14 липня, після багатьох "підходів до снаряда", комітет з нацбезпеки ухвалив "комітетську версію" законопроєкту про СБУ, яку рекомендуватиме Раді до схвалення у другому читанні та в цілому. Схвалений текст викликав однозначну підтримку від США, ЄС та НАТО, які спільно, у складі Міжнародної дорадчої групи, консультували Україну щодо кращих практик роботи спецслужб у державах-членах Альянсу.

То чому ж це питання повернулося до комітету?

Річ у тім, що у середу профільний комітет ВР планує розглянути експертний висновок юридичного управління парламенту щодо останньої версії законопроєкту. Цей документ не є зобов’язуючим і, суто теоретично, парламент може ухвалювати закони всупереч йому.

Але цього разу зауваження юристів варті уваги. І їх справді чимало: зауваження та аргументація юристів ВР зайняли аж 68 сторінок. Документ містить низку технічних правок, а також змістовних зауважень, які справді дуже бажано врахувати перед тим, як проєкт винесуть на голосування в залі.

Та є в ньому і те, на що не можна погоджуватися у жодному разі.

Не зруйнувати реформу

Від представників комітету вже лунали заяви про те, що поради юристів будуть враховувати лише у разі, якщо ті не змінять ідеологію, чи то концепцію реформи. Такі ідеї у документі є від самого його початку – вони стосуються того, чи повинна реформована СБУ мати статус правоохоронного органу.

Нинішній проєкт містить визначення, яке справді звучить дивно: СБУ має стати "державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями". Висновок юруправління пропонує внести ясність і визначитися, а також нагадує, що Конституція містить чітку норму: держбезпеку мають гарантувати лише "військові формування та правоохоронні органи держави", тож СБУ, за вимогою основного закону України, має бути одним із них.

Однак виконувати цю рекомендацію юристів у жодному разі не можна. Але річ у тім, що вибір будь-якого з цих варіантів руйнує суть реформи СБУ, що має на меті перетворення нинішньої воєнізованої та каральної Служби, що є нащадком КДБ, на ефективний контррозвідувальний орган, який не матиме слідчих функції і більшість співробітників якого будуть цивільними контррозвідувальниками, фахівцями з опору кібератакам тощо.

Ані "військовий", ані "правоохоронний" орган не може мати таких параметрів; саме тому придумали формулювання, яке записане у проєкті зараз – нехай сумнівне для юристів, але робоче.

Але це – тимчасовий варіант. Щоби зробити реформу СБУ стабільною, доведеться вносити зміни до Конституції.

І цю потребу треба чесно визнавати вже зараз.

Це – не єдина рекомендація, яку точно не варто виконувати. Інший приклад: юристи пропонують зняти заборону на роботу в СБУ для тих, хто раніше був громадянином іншої держави, або ж особою без громадянства, а потім отримав український паспорт, бо це дискримінує таких людей. Однак чи готові ми до того, щоб у оновленій спецслужбі працювали люди, які, можливо, зберегли зв’язок з іншою державою? Запитання риторичне – звісно ж, ні.

Ще два приклади: юристи радять обмежити повноваження нового, майбутнього спецкомітету парламенту, який має контролювати роботу всіх спецслужб (хоча демократичний нагляд є одним із ключових елементів реформи), а також ставлять під сумнів потребу перевіряти доброчесність СБУшників під час переатестації за даними НАЗК чи інших органів (тут і коментувати нема чого)

І, нарешті, украй важливе положення – із рекомендації юруправління.

Юристи ВР – цього разу цілком обґрунтовано – кажуть про потенційну проблемність норми про те, що СБУ з 2025 року втратить право здійснювати функцію досудового розслідування кримінальних правопорушень. Річ у тім, що однієї лише цієї норми недостатньо для того, щоби СБУ справді позбавилася слідства. На додаток потрібно також внести зміни у Кримінальний процесуальний кодекс, якими передати підслідність за "СБУшними" статтями до інших органів – поліції, НАБУ, ДБР тощо.

Тому юруправління каже, що треба прив’язуватися не до дати, на кшталт 1 січня 2025 року, а забирати слідство у СБУ лише "з моменту ухвалення змін до КПК". Щоби, мовляв, не було періоду "сірої зони", коли у СБУ ці повноваження забрали, а іншим органам не передали.

Звучить логічно, але це – ще одна пастка для ВР.

Ця зміна є серцем реформи, без неї Служба так і залишиться правоохоронним, а не контррозвідувальним органом. І саме проти неї СБУ бореться якнайсильніше. І у разі, якщо Рада відмовиться від запису конкретної крайньої дати внесення змін до КПК – у противників реформи з’явиться можливість відтягувати цей термін. На практиці це можна робити роками, майже гарантовано зірвавши дедлайн-2025.

Є сподівання, що у парламенті розуміють цю небезпеку і не погодяться на таку правку, а також що там не стануть відкладати реформу СБУ аж до ухвалення змін до КПК, щоб ухвалити закони в пакеті (що також гарантовано затягне початок реформи).

СБУ на самофінансуванні

Втім, переважна більшість пропозицій юристів – цілком конструктивні, і їх варто врахувати. Юруправління ВР знайшло серйозні (нехай і технічні) вади у проєкті. Наприклад, у ньому в кількох місцях є дещо дивне положення про те, що фінансування СБУ можливе не лише з держбюджету, а й з "інших джерел, не заборонених законом".

У проєкті при цьому йдеться, звісно ж, не про "збирання данини", а про конкретні джерела, як-от доходи від підприємств, що опинилися під контролем Служби в якості структур прикриття. Але це – глибоко хибний шлях. І до того ж, він суперечить бюджетному законодавству, за яким навіть такі доходи мають йти до держбюджету, а СБУ повинна отримувати фінансування звідти. Інакше буде спокуса створити державний орган "на госпрозрахунку".

Бюджетним питанням присвячено й кілька інших слушних рекомендацій юристів.

Є ще один приклад дуже важливої (нехай і технічної) помилки, яку треба виправити. У нинішньому проєкті закону про СБУ є норма, яку туди додали, щоби у майбутньому захистити закон від раптових змін, захованих у сторонні, великі законопроєкти. Для цього пропонується записати, що зміни в закон про СБУ "можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього закону та/або до законодавства про національну безпеку та оборону України".

Однак це обмеження, по-перше, є антиконституційним, а по-друге, може призвести до великих проблем у роботі Служби. Одного дня може виявитися, що через цю норму закон про СБУ лишається в стороні від інших, масштабних змін законодавства.

Наведемо наочний приклад. Уявімо ситуацію, що з якоїсь причини Рада вирішила реорганізувати Державну казначейську службу України (ДКСУ), змінивши її назву (а чом би й ні; наприклад, Генпрокуратуру в рамках нещодавньої реформи реорганізували в Офіс генпрокурора).  Це означає, що закон про реорганізацію ДКСУ має внести зміни в десятки інших законів України, де зустрічається ця назва, і виправити її на нове найменування. Це – стандартна законодавча практика. От тільки... закон про СБУ лишиться не зміненим, бо він захищений, його треба змінювати окремим законом, пройшовши всю процедуру. І весь цей час Служба не матиме права використовувати свої рахунки в Держказначействі – лише через те, що її закон свого часу вирішили "захистити від змін".

Подібних потреб для зміни закону про СБУ може бути чимало. Тому від цього "захисту" справді варто відмовитися.

Дещо в нинішньому законопроєкті справді треба унормувати інакше. Наприклад, там кілька разів згадано про "спільні акти" СБУ та інших органів влади – але це якась новація у державному нормотворенні. Два чи більше різних органів влади не можуть ухвалювати "спільні" документи та рішення. Це до певної міри навіть суперечить Конституції. Та й загалом не зрозуміло, що законодавець передбачав у цьому терміні – а отже, його треба змінити.

До юристів ВР варто дослухатися і в інших моментах, щоби убезпечити закон від оскарження у Конституційному суді.

Наприклад, нинішній проєкт передбачає, що президент має схвалювати порядок держреєстрації актів СБУ у сфері держбезпеки. Юруправління Ради резонно каже, що це суперечить Конституції, бо там немає такого повноваження, як "затвердження порядку реєстрації", а отже, це може стати приводом для атаки на закон.

Але ж цю норму легко виправити! І якщо у депутатів є аргументи та політична воля лишити ці повноваження саме за главою держави – то можна, наприклад, дописати, що президент повинен затверджувати цей порядок "в рамках виконання своїх повноважень із забезпечення державної безпеки" (а таке повноваження у нього формально справді передбачене Конституцією).

І, нарешті, є великі сподівання, що комітет під час перегляду ухвалить іншу, більш чітку форму статей, які регулюють правила використання контррозвідувальної інформації як доказів у кримінальному провадженні.

Нинішні норми статей 8-2 та 8-3 викликають різночитання і ними будуть намагатися зловживати. Тож краще це змінити вже зараз – інакше доведеться повертатися до "допилювання" реформи згодом.

Ну і головне.

Попри всі ці зауваження, закон, що має зробити перший крок у реформі СБУ, в нинішньому вигляді є справді позитивним. Так, його ухвалення буде недостатньо для того, щоби говорити, що реформа відбулася, але зробити цей крок треба. І бажано – якнайшвидше, поки для реформування Служби є політична воля.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.
powered by lun.ua