В українському парламенті вже було безліч спроб вирішити проблему утилізації відходів за європейськими принципами, але жодна з цих ініціатив не наближала нас до стандартів ЄС.

І ось чергова спроба – зареєстровано законопроект, який пропонує викласти у новій редакції закон України "Про відходи", більше того, в самій його назві йдеться про імплементацію директив Євросоюзу.

Але, як кажуть, не все те є європейським правом, що "блищить".

Що таке "відходи"?

Автори законопроекту "Про внесення змін до закону України "Про відходи" (щодо імплементації вимог директив ЄС у сфері поводження з відходами)" №6602 зазначають, що ним впроваджується ієрархія поводження з відходами, порядок припинення статусу відходів, розширена відповідальність виробника, система довгострокового планування управління відходами.

Загалом законопроект відповідає частині другій статті 191 Договору про функціонування Європейського Союзу, яка передбачає, що політика Союзу ґрунтується на принципах виправлення екологічної шкоди та "забруднювач має платити". Однак законопроект лише проголошує європейський принцип ієрархії поводження з відходами, але не встановлює ані механізму реалізації цього принципу, ані механізму моніторингу та контролю за його дотриманням.

Положення законопроекту є занадто загальними, декларативними та такими, що не створюють належного правового регулювання, а лише констатують необхідність вживати заходів.

Український законодавець звузив саме поняття "відходи" порівняно з тим, як це трактує право ЄС.

Зокрема, згідно із законопроектом, відходи – це будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і яких власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.

Тоді як статтею 3 Директиви 2008/98/ЄС встановлено, що відходи – це будь-яка речовина чи предмет, яких власник позбувається, має намір чи зобов’язаний позбутися.

Паспорти для відходів 

Статті 14 та 16 законопроекту декларують принцип розширеної відповідальності виробника та принцип "забруднювач платить", але вони не узгоджуються між собою у визначенні особи, яка несе відповідальність за поводження з відходами, що нівелює ідею, яка заявлена законопроектом. Крім того, положеннями статті 14 передбачено, що одним зі шляхів реалізації принципу розширеної відповідальності виробника є сплата ним екологічного податку, що не відповідає принципу розширеної відповідальності виробника, встановленому в ЄС.

Статтею 40 законопроекту передбачено, що з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється провадити будь-яку господарську діяльність, пов’язану з утворенням відходів, без дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами.

Це суперечить положенням статті 23 Директиви 2008/98/ЄС, яка встановлює обов'язковий дозвіл виключно для операцій поводження з відходами, тобто не існує дозволу на утворення відходів. У такій редакції статті 40 законопроекту обов'язок отримання дозволу поширюється на всіх фізичних та юридичних осіб, які утворюють відходи, а це вже нонсенс.

Ще одна дивна норма, передбачена статтею 40 законопроекту – з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється використовувати результати наукових досліджень, впроваджувати в практику винаходи, застосовувати нову техніку, імпортне устаткування, технології та системи, якщо вони не передбачають запобігання чи мінімізацію обсягів утворення відходів на всіх стадіях технологічного процесу, їх утилізацію та безпечне видалення.

У праві ЄС відсутня така заборона, а з тексту законопроекту не зрозумілим є механізм її реалізації фізичними та юридичними особами на практиці.

Європейське право не передбачає і так званої "паспортизації" відходів, яку пропонує запровадити український законодавець як обов’язкову (стаття 53 законопроекту). Яка мета цієї паспортизації і чим обґрунтовано додатковий адміністративний тиск на фізичних та юридичних осіб-утворювачів відходів?

Цікаво, що в додатках до законопроекту містяться посилання на законодавство ЄС, що… втратило чинність.

Непрозорі механізми

Нагадаємо, що до Верховної ради вже давно подано на розгляд низку законопроектів щодо відходів. І до них також є суттєві зауваження.

Зокрема, законопроект "Про систему збирання та утилізації використаної тари" №5614 визначає засади принципово нової для України депозитної системи поводження з використаною тарою.

На перший погляд, він не суперечить загальним положенням Договору про функціонування Європейського Союзу та низці директив.

Але коли йдеться про запровадження нового механізму, виникають запитання. Відповідно до статті 13 цього документа, оператора депозитної системи визначають на конкурсній основі. Водночас статтею 12 законопроекту встановлені дискримінаційні вимоги до претендентів: особа одночасно повинна мати досвід діяльності у сфері управління відходами за міжнародними стандартами та досвід виготовлення захисних позначок. Але ж депозитної системи поводження з відходами тари досі не існувало в Україні.

Звідки візьметься такий досвід? Це фактично умови, які неможливо виконати одночасно.

Перехідний період у шість місяців, передбачений законопроектом №5614, є занадто коротким для створення депозитної системи – це складний, тривалий та коштовний процес, який вимагає створення належної матеріально-технічної бази, інфраструктури.

Окрім того, законопроект торкається лише одного виду відходів – тари, тоді як реформування потребує вся система поводження з відходами.

Інший проект закону – "Про упаковку та відходи упаковки" №4028 – передбачає багато позитивних новацій щодо розширеної відповідальності виробника товарів в упаковці, але використовує право ЄС вибірково.

Він не містить особливостей регулювання правовідносин з відходами пластикової упаковки, не передбачає окремого підходу до запобігання утворенню відходів легкої пластикової упаковки. Пунктом 3 статті 17 законопроекту встановлено, що у випадку невиконання або неналежного виконання норм перероблення та утилізації відходів упаковки організацією розширеної відповідальності розмір штрафу сплачується учасниками та клієнтами такої організації пропорційно розміру їх плати за виконання організацією розширеної відповідальності норм перероблення та утилізації відповідного виду відходів. 

Це суперечить принципу правомірних очікувань, закріпленому в праві ЄС, оскільки учасники та клієнти не можуть залежати від сумлінності виконання організацією розширеної відповідальності своїх зобов'язань.

Ініціатори дискусійного законопроекту "Про відходи" №4838 теж використали лише окремі положення Директиви 2008/98/ЄС.

Зокрема, на законодавчому рівні вони пропонують закріпити ієрархію у поводженні з відходами, встановити умови для припинення статусу відходів, декларують застосування прогресивного принципу розширеної відповідальності виробника, запроваджують складання національного, регіонального планів поводження з відходами та плану поводження з відходами населеного пункту.

Попри низку слушних новацій, в цілому законопроект №4838 не відповідає праву ЄС та зобов’язанням України, передбаченим Угодою про асоціацію. Зокрема, статтею 14 законопроекту пропонується одночасно закріпити в законодавстві України принцип розширеної відповідальності виробника та обов’язкову сплату виробниками екологічного податку.

Такі підходи є діаметрально протилежними: в першому випадку відповідальність за поводження з відходами несе виробник, у другому – держава. 

Звертає на себе увагу той факт, що директиви ЄС є рамковими положеннями, на підставі яких формується національне законодавство з його цілісною системою, розробляються механізми впровадження заявлених принципів та підходів.

На жаль, жоден із поданих до ВР законопроектів не пропонує цілісної системи поводження з відходами, не впроваджує механізмів реалізації на основі чітких та прозорих правил, однакових для всіх.

Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду "Відродження" в рамках проекту "Громадська синергія"

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора