Мусор вне закона: адаптирует ли Украина европейские требования к обращению с отходами

Среда, 23 августа 2017, 14:00 — Руслан Ткаченко, Парламентская экспертная группа по евроинтеграции
Фото takepart.com

В украинском парламенте было уже множество попыток решить проблему утилизации отходов по европейским принципам, но ни одна из этих инициатива не приближала нас к стандартам ЕС.

И вот очередная попытка – зарегистрирован законопроект, который предлагает изложить в новой редакции закон Украины "Об отходах", более того, в самом его названии говорится об имплементации директив Евросоюза.

Но, как говорится, не все то европейское право, что "блестит".

Что такое "отходы"?

Авторы законопроекта "О внесении изменений в закон Украины "Об отходах" (относительно имплементации требований директив ЕС в сфере обращения с отходами)" №6602 отмечают, что им внедряется иерархия обращения с отходами, порядок прекращения статуса отходов, расширенная ответственность производителя, система долгосрочного планирования управления отходами.

В целом законопроект соответствует части второй статьи 191 Договора о функционировании Европейского Союза, которая предусматривает, что политика Союза основывается на принципах исправления экологического ущерба и "загрязнитель должен платить". Однако законопроект только провозглашает европейский принцип иерархии обращения с отходами, но не устанавливает ни механизма реализации этого принципа, ни механизма мониторинга и контроля за его соблюдением.

Положения законопроекта являются слишком общими, декларативными и не создают надлежащего правового регулирования, а лишь констатируют необходимость принимать меры.

Украинский законодатель сузил само понятие "отходы" по сравнению с тем, как его трактует право ЕС.

В частности, согласно законопроекту, отходы – это любые вещества, материалы и предметы, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), которые полностью или частично утратили свои потребительские свойства и не могут быть в дальнейшем использованы по месту их образования или выявления и от которых владелец избавляется, намеревается или должен избавиться путем утилизации или удаления.

Тогда как статьей 3 Директивы 2008/98 / ЕС установлено, что отходы – это любое вещество или предмет, от которых владелец избавляется, намеревается или обязан избавиться.

Паспорта для отходов

Статьи 14 и 16 законопроекта декларируют принцип расширенной ответственности производителя и принцип "загрязнитель платит", но они не согласуются между собой в определении того, кто несет ответственность за обращение с отходами, что нивелирует идею, заявленную ​​законопроектом. Кроме того, положениями статьи 14 предусмотрено, что одним из путей реализации принципа расширенной ответственности производителя является уплата им экологического налога, что не соответствует принципу расширенной ответственности производителя, установленному в ЕС.

Статьей 40 законопроекта предусмотрено, что в целях ограничения и предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека запрещается вести любую хозяйственную деятельность, связанную с образованием отходов, без разрешения на осуществление операций в сфере обращения с отходами.

Это противоречит положениям статьи 23 Директивы 2008/98 / ЕС, которая устанавливает обязательное разрешение исключительно для операций обращения с отходами, то есть не существует разрешения на образование отходов. В редакции статьи 40 законопроекта обязанность получать разрешение распространяется на всех физических и юридических лиц, образующих отходы, а это уже нонсенс.

Еще одна странная норма, предусмотренная статьей 40 законопроекта – с целью ограничения и предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду и здоровье человека запрещается использовать результаты научных исследований, внедрять в практику изобретения, применять новую технику, импортное оборудование, технологии и системы, если они не предусматривают предотвращение или минимизацию объемов образования отходов на всех стадиях технологического процесса, их утилизацию и безопасное удаление.

В праве ЕС отсутствует такой запрет, а из текста законопроекта не ясен механизм его реализации физическими и юридическими лицами на практике.

Европейское право не предусматривает и так называемой "паспортизации" отходов, которую предлагает ввести украинский законодатель как обязательную (статья 53 законопроекта). Какова цель этой паспортизации и чем обосновано дополнительное административное давление на физических и юридических лиц, которые формируют отходы?

Интересно, что в приложениях к законопроекту содержатся ссылки на законодательство ЕС, которое... утратило силу.

Непрозрачные механизмы

Напомним, что на рассмотрение Верховной рады уже давно представлен ряд законопроектов об отходах. И к ним тоже есть существенные замечания.

В частности, законопроект "О системе сбора и утилизации использованной тары" №5614 определяет основы принципиально новой для Украины депозитной системы обращения с использованной тарой.

На первый взгляд, он не противоречит общим положениям Договора о функционировании Европейского Союза и ряду директив.

Но когда речь идет о введении нового механизма, возникают вопросы. В соответствии со статьей 13 настоящего документа, оператора депозитной системы определяют на конкурсной основе. В то же время статьей 12 законопроекта установлены дискриминационные требования к претендентам: он одновременно должен иметь опыт деятельности в сфере управления отходами по международным стандартам и опыт изготовления защитных отметок. Но депозитной системы обращения с отходами тары в Украине до сих пор не существовало.

Откуда возьмется такой опыт? Это фактически условия, которые невозможно выполнить.

Переходный период в шесть месяцев, предусмотренный законопроектом №5614, слишком короткий для создания депозитной системы – это сложный, длительный и дорогой процесс, требующий создания надлежащей материально-технической базы, инфраструктуры.

Кроме того, законопроект касается только одного вида отходов – тары, тогда как в реформировании нуждается вся система обращения с отходами.

Другой проект закона – "Об упаковке и отходах упаковки" №4028 – предполагает много положительных новаций по расширенной ответственности производителя товаров в упаковке, но использует право ЕС выборочно.

Он не содержит особенностей регулирования правоотношений с отходами пластиковой упаковки, не предусматривает отдельного подхода к предотвращению образования отходов легкой пластиковой упаковки. Пунктом 3 статьи 17 законопроекта установлено, что в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения норм переработки и утилизации отходов упаковки организацией расширенной ответственности размер штрафа оплачивается участниками и клиентами такой организации пропорционально размеру их платы за выполнение организацией расширенной ответственности норм переработки и утилизации соответствующего вида отходов.

Это противоречит принципу правомерных ожиданий, закрепленному в праве ЕС, поскольку участники и клиенты не могут зависеть от добросовестности выполнения организацией расширенной ответственности своих обязательств.

Инициаторы дискуссионного законопроекта "Об отходах" №4838 тоже использовали лишь отдельные положения Директивы 2008/98/ЕС.

В частности, на законодательном уровне они предлагают закрепить иерархию в обращении с отходами, установить условия для прекращения статуса отходов, декларируют применение прогрессивного принципа расширенной ответственности производителя, вводят составление национального, регионального планов обращения с отходами и плана обращения с отходами населенного пункта.

Несмотря на ряд дельных новаций, в целом законопроект №4838 не соответствует праву ЕС и обязательствам Украины, предусмотренным Соглашением об ассоциации. В частности, статьей 14 законопроекта предлагается одновременно закрепить в законодательстве Украины принцип расширенной ответственности производителя и обязательную уплату производителями экологического налога.

Такие подходы диаметрально противоположны: в первом случае ответственность за обращение с отходами несет производитель, во втором – государство.

Обращает на себя внимание тот факт, что директивы ЕС являются рамочными положениями, на основании которых формируется национальное законодательство с его целостной системой, разрабатываются механизмы внедрения заявленных принципов и подходов.

К сожалению, ни один из представленных в ВР законопроектов не предлагает целостной системы обращения с отходами, не содержит механизмов реализации на основе четких и прозрачных правил, одинаковых для всех.

 

 

Автор: Руслан Ткаченко,

Парламентская экспертная группа по евроинтеграции

Материал подготовлен при поддержке Европейского Союза и Международного фонда "Відродження" в рамках проекта "Общественная синергия"

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.