Не викликає суперечок, що проблема утилізації відходів в Україні (зокрема, решток упаковки) має бути вирішена шляхом імплементації європейських правил. 

Але диявол, як відомо, криється у деталях. Наразі маємо декілька підходів, зафіксованих у трьох законопроектах. Який з них відповідає досвіду ЄС?

Що має змінити депозитна система утилізації тари?

Законопроект "Про систему збирання та утилізації використаної тари" №5614 визначає засади принципово нової для України депозитної системи поводження з використаною тарою.

На перший погляд, він не суперечить загальним положенням Договору про функціонування Євросоюзу, директивам 2008/98/ЄС "Про відходи та скасування деяких Директив" та 94/62/ЄС "Про упаковку та відходи упаковки". 

Мусимо уточнити, що право ЄС не передбачає спеціалізованого регулювання у сфері поводження з використаною тарою, але Договір про функціонування ЄС та зазначені директиви встановлюють загальні принципи, що повинні виконуватися у будь-якій з діючих на теренах ЄС системі поводження з відходами. Відповідно до статті 1 Директиви 2008/98/ЄС необхідно вживати заходів для запобігання або зниження негативних наслідків вироблення та управління відходами, зменшення загального впливу використання ресурсів та підвищення ефективності такого використання, що засадничо відображено у законопроекті №5614.

Згідно з положеннями статті 1 Директиви 94/62/ЄС, необхідно запобігати створенню відходів упаковки, сприяти повторному її використанню, переробці, остаточному усуненню таких відходів.

Стаття 7 Директиви 94/62/ЄС визначає необхідність створення систем, що забезпечують повернення та збір використаного пакувального матеріалу і відходів упаковки від споживача або з потоку відходів.

Правовий механізм реалізації цих принципів визначається державами-членами ЄС на національному рівні.

Основні питання до законопроекту – у запровадженні механізму його реалізації.

Відповідно до статті 13 цього документа, оператора депозитної системи визначають на конкурсній основі. Водночас статтею 12 законопроекту встановлені дискримінаційні вимоги до претендентів: особа одночасно повинна мати досвід діяльності у сфері управління відходами за міжнародними стандартами та досвід виготовлення захисних позначок. Але ж депозитної системи поводження з відходами тари досі не існувало в Україні.

Звідки візьметься такий досвід? Це фактично умови, які неможливо виконати одночасно.

Встановлення занадто обтяжливих або заздалегідь нездійсненних умов допуску до конкурсу є ознакою нерівної конкуренції та корупційних ризиків, які спричинюють непрозорі рішення, нівелюють суть конкурсної процедури. А це вже той чинник, який категорично не відповідає правовим засадам ЄС. Тобто маємо непогану проєвропейську ініціативу, але написану на корупційний, традиційний, на жаль, для України кшталт.

Перехідний період у шість місяців, передбачений законопроектом №5614, є занадто коротким для створення депозитної системи – це складний, тривалий та коштовний процес, який вимагає створення належної матеріально-технічної бази, інфраструктури. Доцільним слід вважати  перехідний період принаймні в один рік. 

Суттєво, що автори законопроекту №5614 не обґрунтовують фінансові витрати – скільки коштуватиме створення депозитної системи поводження з використаною тарою в Україні?

Окрім того, законопроект торкається лише одного виду відходів – тари, тоді як реформування потребує вся система поводження з відходами.

Забули про пластик?

Проект закону "Про упаковку та відходи упаковки" №4028 в цілому відповідає зобов'язанням України, передбаченим Угодою про асоціацію, та передбачає багато позитивних новацій щодо розширеної відповідальності виробника товарів в упаковці.

Зокрема, автори пропонують встановити правові основи для створення системи роздільного збирання, перероблення та утилізації відходів упаковки, збільшити обсяги її використання як вторинної сировини для переробної промисловості, і це логічно з точки зору імплементації Директив ЄС.

Проте автори законопроекту вибірково використовують право ЄС.

Наприклад, законопроект не містить особливостей регулювання правовідносин з відходами пластикової упаковки, не передбачає окремого підходу до запобігання утворенню відходів легкої пластикової упаковки. Він не закріплює обов’язок виробника розміщувати на ринку нову упаковку, тільки якщо вжито усіх необхідних заходів для мінімізації її впливу на навколишнє середовище.

І дещо про ризики корупції. Відповідно до положень статті 14 законопроекту сільська, селищна, міська ради укладає з організацією розширеної відповідальності договір про організацію роздільного збирання, сортування, перевезення, перероблення і утилізацію відходів упаковки, але конкурсної процедури при цьому не передбачено. Більше того, частина 3 статті 15 законопроекту надає право органам місцевого самоврядування укласти договір лише з однією організацією розширеної відповідальності. Коментарі, як кажуть, зайві.

Пунктом 3 статті 17 законопроекту встановлено, що у випадку невиконання або неналежного виконання норм перероблення та утилізації відходів упаковки організацією розширеної відповідальності розмір штрафу сплачується учасниками та клієнтами такої організації пропорційно розміру їх плати за виконання організацією розширеної відповідальності норм перероблення та утилізації відповідного виду відходів.

Це суперечить принципу правомірних очікувань, закріпленому в праві ЄС, оскільки учасники та клієнти не можуть залежати від сумлінності виконання організацією розширеної відповідальності своїх зобов'язань.

Таким чином, законопроект 4028 "Про упаковку та відходи упаковки" в цілому відповідає зобов’язанням України, передбаченим Угодою про асоціацію, водночас, потребує доопрацювання.  

Це приємне слово "ліцензія"

Ініціатори доволі дискусійного законопроекту "Про відходи" №4838 теж використовували лише окремі  положення Директиви 2008/98/ЄС.

Зокрема, на законодавчому рівні вони пропонують закріпити ієрархію у поводженні з відходами, встановити умови для припинення статусу відходів, декларують застосування прогресивного принципу розширеної відповідальності виробника, запроваджують складання національного й регіонального планів поводження з відходами та плану поводження з відходами населеного пункту.

Попри низку слушних новацій, в цілому законопроект №4838 не відповідає праву ЄС та зобов’язанням України, передбаченим Угодою про асоціацію. Він, як і попередні розглянуті у цьому огляді, містить суттєві корупційні чинники.

Зокрема, статтею 14 законопроекту пропонується одночасно закріпити в законодавстві України принцип розширеної відповідальності виробника та обов’язкову сплату виробниками екологічного податку. Такі підходи є діаметрально протилежними: в першому випадку відповідальність за поводження з відходами несе виробник, у другому – держава. 

Статтею 11 Директиви 2008/98/ЄС встановлено, що до 2020 року підготовка до повторного використання та переробки відходів, хоча б таких як папір, метал, пластик та скло, з домогосподарств та, за можливості, з інших джерел, якщо їх потоки відходів подібні до відходів з домогосподарств, має бути збільшена щонайменше до 50% за вагою, а підготовка до повторного використання, переробки та інших видів утилізації матеріалу - до 70% за вагою. Тобто ці рівні повторного використання, переробки та утилізації відходів мають бути досягнуті за дванадцять років з моменту прийняття Директиви.

Водночас законопроект №4838 не встановлює строки досягнення проміжних цілей, згідно з Прикінцевими положеннями, він "набуває чинності з дня його опублікування". Отже, виробники в Україні будуть зобов’язані негайно розпочати здійснювати повторне використання та переробку відходів в обсязі… 100%. Наздоженемо та переженемо Європу?

Згідно зі статтею 23 Директиви 2008/98/ЄС, держави-члени повинні вимагати, щоб усі підприємства, що займаються обробкою відходів, отримали дозвіл від уповноважених органів.

Натомість статті 26 та 40 законопроекту №4838 зобов’язують виробників мати дозвіл на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, якщо їх діяльність призводить до утворення відходів. Тож в Україні дозвіл доведеться отримувати усім виробникам, а не лише суб’єктам господарювання, які займаються обробкою відходів.

Система адміністрування та ведення обліку відходів, запропонована законопроектом, є значно складнішою та обтяжливою для всіх суб’єктів господарювання. Також передбачено інший підхід до стандартизації у сфері операцій поводження з відходами, ніж є у праві ЄС.

Законопроект №4838 має дещо спільне з іншими законодавчими ініціативами у цій сфері – це корупційні ризики.

Він передбачає отримання дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та ліцензій на господарську діяльність щодо особливо небезпечних речовин та небезпечних відходів фактично всіма виробниками України, а також встановлює обтяжливий порядок ведення записів про здійснення операцій з відходами, що може сприяти створенню корупційної системи видачі таких дозволів та ліцензій в "прискореному" порядку та "спрощеного" проведення контролю ведення записів.

Водночас законопроект не передбачає конкурсної процедури обрання суб'єкта господарювання, що надає послуги з утилізації та захоронення побутових відходів. Тому є ризик створення  системи територіальних монополій, які зловживатимуть таким статусом, встановлюватимуть необґрунтовані тарифи на утилізацію та захоронення відходів.

Використання авторами зазначених законопроектів окремих положень директив ЄС без створення дієвого механізму реалізації має наслідком декларативність та неможливість їх комплексного застосування на практиці. Більше того, суперечливі законодавчі ініціативи не наближають українське законодавство до цивілізованих норм, а навпаки, позбавляють хоча б діючої правової визначеності, передбачуваності та елементарної логіки.

Можливо, урядова стратегія у цій сфері дозволила би вирішити проблему, визначивши засадничі принципи, але ж поки, як бачимо, корупційні аргументи переважають.

Матеріал підготовлено за підтримки Black Sea Trust for Regional Development 

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями і відображають виключно точку зору автора