Створити нову чи модернізувати існуючу: яку систему євроінтеграції слід обрати Україні

Вівторок, 19 грудня 2023, 09:59 — , ГО EasyBusiness
Фото Єврокомісії
Зараз ключову роль у координації євроінтеграції має віце-прем'єрка Ольга Стефанішина (друга праворуч), але це не зменшує політичне значення ОПУ, а саме Андрія Єрмака та його заступника Ігоря Жовкви. Фото з президенткою ЄК Урсулою фон дер Ляєн, 15.09.2022

Від моменту отримання Україною статусу кандидата на вступ до ЄС не вщухають дискусії щодо того, якою має бути українська система євроінтеграції. А наближення початку переговорів про вступ лише додатково посилює актуальність цього питання. 

Чинна система включає два ключові євроінтеграційні суб'єкти, які взаємодіють з міністерствами, Верховною Радою та Офісом президента.

Це Урядовий офіс у складі секретаріату Кабміну, а також профільний віцепрем’єр.

 

При цьому Урядовий офіс — це орган на чолі з державним службовцем, і він відповідає за організаційне, експертно-аналітичне та інформаційне забезпечення євроінтеграції, а віцепрем’єр — це політичний суб’єкт, що є "обличчям євроінтеграції" в Україні та у відносинах Україна-ЄС. 

У листопаді 2022 року пролунала пропозиція розформувати цю систему та вивести відповідні задачі до нового Міністерства євроінтеграції, культури та інформаційної політики. Однак ідея інтеграції "культурної дипломатії" у зближення з ЄС не знайшла значної підтримки.

Міжнародний досвід

Пошук інших рішень може спиратися на досвід країн, які вже вступили до ЄС або перебувають на шляху вступу.

Найголовніше, що слід при цьому усвідомлювати: єдиного, перевіреного міжнародним досвідом рецепта успіху не існує. Адже кожна з країн виробила власну модель, спираючись на місцевий контекст та управлінські традиції.

Загалом усі моделі організації євроінтеграційних офісів можна поділити на дві категорії: "еволюційного оновлення" та "стабільного підпорядкування".

Перша модель передбачає створення самостійного міністерства у справах ЄС.

Вона має високий ступінь централізації та поєднує всі євроінтеграційні функції (політичні, технічні, координаційні) в межах одного міністерства. Ця модель була впроваджена в Хорватії, Румунії, Чорногорії та Сербії.

Така модель має кілька значних недоліків:

Поглиблення кадрового дефіциту, якщо той існував раніше. Адже заповнити ціле міністерство кваліфікованими співробітниками важче, ніж невеликий офіс євроінтеграції.

Причинами дефіциту можуть бути відсутність планування у відділах кадрів (Румунія), непривабливість державного сектора як роботодавця (Хорватія) або ж часті кадрові перестановки, які не спонукають співробітників до побудови довгострокової кар'єри на державній службі (Чорногорія);

- Висока ймовірність політично вмотивованих кадрових змін у поєднанні з централізацією може призводити до паралічу всіх євроінтеграційних напрямів роботи.

Так, із цим зіткнулася Чорногорія, де відставка віцепрем'єра з питань євроінтеграції тимчасово вивела з ладу все міністерство та паралізувала інституційний механізм вступу до ЄС. 

У другій моделі офіс з питань європейської інтеграції зберігається як спеціалізована інституція у складі урядового секретаріату, уряду або МЗС.

При цьому очолювати офіс може як державний службовець (генеральний директор), так і політичний суб’єкт (міністр у справах ЄС або віцепрем'єр). Така модель була застосована, зокрема, в Естонії, Литві, Польщі, Північній Македонії та Угорщині.

Своєю чергою країни з моделлю "стабільного підпорядкування" зіткнулися з іншими проблемами:

- Розгалуженість системи євроінтеграції та нечітко визначені функції можуть призводити до розмиття відповідальності та конфліктів.

Прикладом може бути Польща, де розбіжності виникали між Офісом Комітету з питань європейської інтеграції, головним переговірником і міністром закордонних справ, або Угорщина, де були конфлікти між міністром з європейських справ, міністром закордонних справ і державним секретарем;

- Зосереджуючись на технічних питаннях, офіс європейської інтеграції може не мати достатнього політичного іміджу та повноважень для забезпечення міжвідомчої координації та комунікації;

Брак кваліфікованих кадрів додатково послаблюватиме роль офісів європейської інтеграції у владній вертикалі.

 

Яку систему варто обрати Україні?

Отже, для України на столі лишаються чотири базові опції трансформації.

Перша — перетворення Урядового офісу на окреме міністерство євроінтеграції за зразком Румунії, Чорногорії, Сербії та Хорватії (до 2005 року).

Аналіз міжнародного досвіду показав, що, окрім ризиків кадрових перестановок та паралізації роботи з політичних мотивів, цей варіант загрожує створити відчутний кадровий дефіцит. 

Друга опція — приєднання Урядового офісу до МЗС. Таку модель застосували Угорщина та частково — Хорватія, в якій у 2005 році було створене спільне Міністерство закордонних та європейських справ.

Серйозним недоліком цього сценарію є те, що координація вступу — це процес з високою часткою внутрішньої технічної роботи, зокрема з приведення секторального законодавства у відповідність до права ЄС; водночас МЗС є органом координації зовнішніх відносин.

При делегуванні євроінтеграційних питань до відання МЗС профільні міністерства отримують чіткий сигнал: євроінтеграція — це питання зовнішньої політики, а не внутрішніх зобов'язань; відповідно, це спонукає їх брати на себе менше відповідальності.

 

Третя опція — пряме підпорядкування Урядового офісу профільному віцепрем’єру з метою підвищення політичного авторитету Офісу. Відповідну модель було застосовано, наприклад, у Польщі та Північній Македонії.

Її основний недолік — існування значного ризику частої зміни керівництва та напрямів роботи з політичних мотивів, що підриватиме загальні темпи євроінтеграції. 

І, зрештою, остання опція — залишити поточну систему, як є, сфокусувавшись натомість на посиленні Урядового офісу та його відносин з віцепрем’єром. Схожа модель, де євроінтеграційний офіс очолює державний службовець, була впроваджена в Естонії та Литві.

За цього сценарію Урядовий офіс зберігатиме відносно низький авторитет серед органів виконавчої влади; водночас завдяки керівнику — державному службовцю він буде краще захищений від політичних перестановок та конфліктів.

Будь-який з перелічених сценаріїв передбачатиме впровадження різнорівневих змін.

Однак, враховуючи необхідність швидкого руху України євроінтеграційним шляхом, оптимальними видаються ті сценарії, що не передбачають повної реструктуризації Урядового офісу.

Це, зокрема, останні два варіанти — які до того ж є достатньо популярними з точки зору міжнародного досвіду.

Вибір між ними фактично зводиться до питання балансу між захищеністю від політично вмотивованих змін та авторитетом серед профільних міністерств.

Якщо захист від політизації досить складно забезпечити за наявності високих політичних фігур серед керівництва, то авторитет Урядового офісу цілком можливо підвищити шляхом поглиблення співпраці з віцепрем’єром — без того, щоб останній ставав очільником Офісу.

Законодавство надає всі необхідні для цього інструменти, зокрема, в частині функцій Урядового офісу та віцепрем’єра.

Таким чином, поточна система євроінтеграції в Україні, де її спільно координують Урядовий офіс та профільний віцепрем’єр, відповідає міжнародним практикам і не потребує радикальних перетворень для того, щоб залишатися ефективною.

Хоча повна реструктуризація Урядового офісу (перетворення на окреме міністерство) також є можливим варіантом, вона створює ризик, що міжвідомча координація євроінтеграції може буде послаблена через рівнозначність з іншими міністерствами.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів

У написанні статті брала участь аналітикиня Центру економічного відновлення Марія Шаламберідзе

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.