Проблема, которую ЕС не регулирует: поможет ли евроинтеграция защитить культурное наследие
В Україні суперечки навколо історичних будівель, історичних ареалів і цінної забудови давно перестали бути вузькою темою для фахівців з охорони спадщини.
Кожен новий конфлікт навколо чергового знесення, реконструкції з втратою автентичності або доведення історичної будівлі до аварійного стану демонструє значну суспільну увагу до питань захисту культурної спадщини.
Очевидно, що процес євроінтеграції України стосується більшості сфер суспільного життя, тож чи допоможе тут виконання вимог ЄС?
Глава 26 переговорного процесу "Освіта та культура" залишається однією з найменш вимогливих до кандидатів, адже право ЄС традиційно залишає сферу освіти та культури (особливо останню з них) значною мірою на розсуд самих держав-членів.
Наприклад, коли Хорватія вела переговори про вступ до ЄС, главу 26 відкрили та закрили в один і той самий день – 11 грудня 2006 року – без жодних додаткових вимог чи перехідних періодів.
Чорногорія, яка наразі ще не стала членом ЄС, повторила цей сценарій у квітні 2013 року. Для порівняння: глави 23 та 24 – про судову владу, основні права та правосуддя – ніколи не входили до переліку найбільш простих для виконання.
Аналогічні висновки можна зробити з останньої оцінки Єврокомісії щодо України.
У звітах за 2024 та 2025 роки Комісія відзначила помітний прогрес у сфері освіти та культури, але водночас наголосила на потребі подальшого прискорення реформ за лінією фундаментальних питань, передусім верховенства права.
Для теми захисту культурної спадщини цей акцент є показовим, адже ЄС може позитивно оцінювати культурну стратегію держави, але справжня стійкість системи перевіряється там, де правова система забезпечує (чи не забезпечує) практичний захист культурної спадщини. У тому числі йдеться про ефективність роботи судової та правоохоронної систем, що охоплюється главами 23 та 24 відповідно.
Значення тут має рівень верховенства права, якість інституцій, антикорупційна інфраструктура, доступ до правосуддя та, зрештою, здатність держави забезпечити виконання власних рішень у цій сфері.
Цей контраст відображає загальний підхід ЄС до культурної політики, за яким захист архітектурної спадщини розглядається крізь призму прозорості містобудівних рішень і спроможності держави протистояти корупційному тиску з боку осіб, зацікавлених у привласненні або знищенні таких об’єктів.
Для України, де систематичне пошкодження та знищення історичної забудови давно стали звичним явищем, це має передусім практичне значення.
Як у ЄС захищають культурну спадщину
Стаття 6 Договору про функціонування ЄС відносить культуру до сфери так званої "допоміжної компетенції", тобто ЄС може лише "підтримувати, координувати або доповнювати дії держав-членів" і не має права гармонізувати їхні закони.
Тому глава 26 зосереджена на м’яких речах, зокрема участі в програмах "Креативна Європа" та "Еразмус+", ратифікації конвенцій ЮНЕСКО, культурному розмаїтті. При цьому зазвичай проблеми щодо знищення, пошкодження чи незаконної реконструкції об’єктів культурної спадщини не висвітлюються.
Саме тому ця глава в частині культурної спадщини закривається так легко. Хорватія, Чорногорія та інші країни легко можуть продемонструвати відповідність вимогам ЄС у цій сфері.
Достатньо мати відповідні органи влади, що мають повноваження у сфері культури, міністерство культури, ратифікувати кілька конвенцій і створити національне агентство для освітніх програм.
Але ця легкість насправді є оманливою.
Як показав досвід Чорногорії, формальне закриття глави 26 у 2013 році створило позитивний імідж, але водночас замаскувало глибокі проблеми врядування, які згодом на десятиліття загальмували весь процес вступу.
У наступні роки після закриття глави міжнародні організації били на сполох через загрозу надмірної забудови відомого курорту Свети-Стефан. Отже, формальний прогрес у виконанні вимог та реальне руйнування культурної спадщини існували паралельно.
Своєю чергою важелі ЄС для захисту архітектурної спадщини містяться в інших главах: у главах 23 та 24, де йдеться про незалежність судів, боротьбу з корупцією та належну організацію правоохоронної системи, а також у законодавстві про довкілля, зокрема Директиві 2011/92/ЄС про оцінку впливу на довкілля, яка прямо включає "архітектурну та археологічну спадщину" до переліку об’єктів, вплив на які має оцінюватися при плануванні будівництва.
Щорічні звіти Єврокомісії щодо країн-кандидатів підтверджують цей зв’язок.
Зокрема, подібна ситуація зараз спостерігається в Албанії. Формально країна ухвалила новий Закон про культурну спадщину та музеї ще у 2018 році. Втім, Європарламент продовжує висловлювати побоювання щодо ризиків знищення об’єктів культурної спадщини.
У Північній Македонії розслідування Transparency International щодо проєкту в Охридському регіоні виявило плагіат в офіційній оцінці впливу на довкілля та уникнення обов’язкових консультацій. Крім того, Європейська комісія прямо посилалася на "недостатнє виконання рекомендацій ЮНЕСКО" як на недолік у процесі євроінтеграції.
Отже, проблема зводиться насамперед до дисфункції системи державного управління, яка мала б забезпечувати виконання законодавства про захист культурної спадщини.
Досвід країн ЄС
В окремих країнах Євросоюзу ефективний захист історичних будівель тримається на балансі між реальною відповідальністю за порушення законодавства у сфері охорони спадщини та економічними стимулами для власників.
Італія
Кодекс про культурну спадщину та ландшафт категорично забороняє змінювати або реставрувати пам’ятки без відповідного дозволу. Кодекс також покладає на приватних власників прямий обов’язок дбати про збереження: у разі неналежного ставлення до пам’ятки територіальний орган Міністерства культури Італії з охорони культурної спадщини може видати припис про проведення робіт, а в разі ігнорування – виконати їх самостійно та стягнути витрати через суд.
Крім того, цікаві положення є на рівні правоохоронної системи. Командування карабінерів з охорони культурної спадщини (Comando Carabinieri per la Tutela del Patrimonio Culturale), створене у 1969 році, стало першим у світі спеціалізованим поліцейським підрозділом у цій сфері.
Наразі він включає 16 регіональних підрозділів, а також спеціалізовані відділи з археології та підробок.
Як результат, за час свого існування це управління повернуло понад 3 мільйони викрадених артефактів.
Франція
Корпус Архітекторів будівель Франції (Architectes des Bâtiments de France) контролює всі роботи в радіусі 500 метрів навколо будь-якої історичної пам’ятки. Цей механізм забезпечує загальне збереження цілісного архітектурного ландшафту, а не окремих будівель.
Порушення караються жорстко: навмисне руйнування пам’ятки – до семи років в’язниці та 100 тисяч євро штрафу, за обтяжуючих обставин – до 10 років і 150 тисяч євро.
Німеччина
Система Denkmal-AfA дозволяє інвесторам амортизувати 100% витрат на реставрацію пам’ятки протягом 12 років, а власникам-мешканцям – 90% протягом 10 років.
Цей механізм перетворив реставрацію на привабливий клас інвестицій, особливо після возз’єднання, коли масштаби історико-культурної спадщини у Східній Німеччині, що перебувала у занедбаному стані, були катастрофічними.
Водночас штрафи за порушення сягають величезних сум (наприклад, до 5 млн євро в Баварії). Штраф зазвичай має значно перевищувати потенційну вигоду від порушення.
Польща
Польща цікава не лише суворістю покарань (до восьми років позбавлення волі за умисне знищення культурної спадщини), а й інноваційним механізмом "культурних парків" – зон, де місцеве самоврядування встановлює суворі правила для збереження історичного ландшафту цілих кварталів, навіть якщо окремі будівлі не мають статусу пам’ятки.
Засуджений за знищення пам’ятки зобов’язаний сплатити виплату на користь Фонду охорони пам’яток у розмірі, що може дорівнювати повній вартості зруйнованого об’єкта.
При цьому кошти з цього фонду йдуть на відновлення та охорону культурної спадщини.
Розділ, якого не існує
Парадокс європейського підходу до культурної спадщини у тому, що окремої глави, яка б комплексно вирішувала проблему, не існує.
Захист нерухомої спадщини – це результат роботи кількох систем одночасно: довкіллєвого законодавства з його оцінкою впливу, антикорупційних механізмів у будівельному секторі, прозорості містобудівних рішень, незалежного судового контролю.
Ефективне правозастосування у сфері спадщини неможливе без незалежних судів, здатних скасовувати незаконні дозволи на будівництво, без прозорих процедур державних закупівель, без підзвітності місцевої влади і без свободи ЗМІ.
Усе це – вимоги глави 23, а в частині правоохоронної системи – ще й глави 24. Для України це має принципове значення.
Так, Єврокомісія дійсно фіксує прогрес у сфері освіти та культури, зокрема через затвердження стратегії розвитку української культури й участь у європейських програмах. Але сама по собі наявність стратегії не захистить історичний будинок від нічного демонтажу, не зупинить забудову в історичному ареалі і не змусить недобросовісного власника утримувати пам’ятку, а не чекати, поки вона "сама впаде".
Тому найефективніші механізми захисту нерухомої спадщини в Європі виростають не лише з культурного законодавства як такого, а з поєднання ефективної роботи судової та правоохоронної системи із загальним належним урядуванням.
І якщо Україна серйозно ставиться до євроінтеграції, їй доведеться відповісти на незручне питання:
чому ті самі інституції, які мали б захищати історичну забудову, систематично допускають її знищення?
Глава 26 важлива, але вона ніколи не була і, мабуть, не стане головним полем бою за історичну забудову.
Вона може зафіксувати наявність загальної стратегії, участь у "Креативній Європі" та наближення до більш чи менш абстрактних цілей.
Втім, якщо Україна не просуне реформи за логікою глави 23 – підзвітність влади, прозорість дозволів, ефективний судовий захист, боротьба з корупцією, дієві санкції та виконання рішень, – тоді пам’ятки й історичні ареали і надалі програватимуть точковій забудові, що часто підтримується відвертим сприянням інтересам забудовників.
Культурна спадщина зберігається там, де держава та суспільство здатні зробити її руйнування юридично складним, фінансово невигідним і політично токсичним. Зв’язок між "культурною" главою переговорів і верховенством права полягає саме в цьому.
Автор: Едуард Сиромятников,
юридичний радник Громадської організації "Платформа Громадський Контроль", адвокат