Судебные реформы: европейский опыт и украинские реалии

Среда, 17 декабря 2014, 13:30 — Мария Попова, McGill University

Справедливая, честная и независимая судебная власть была одним из первых требований Евромайдана. Требование общественности улучшить судебную систему и до сих пор очень актуально.

Как повлияли драматические и политические события последних девяти месяцев – уход Януковича из украинской политики, крах Партии регионов и выборы нового президента и парламента Украины – на судебную власть?

Возможны такие варианты:

  • добросовестная судебная реформа направлена на "искоренение" связей – паразитических или симбиотических – между судебной элитой и политиками и создание институционального и кадрового учреждения судебной власти, которое будет политически независимым и честным;
  • замена элиты судебной системы, работавшей во времена Януковича, на судей, которые будут сотрудничать с Порошенко, и продолжение симбиотических/паразитических отношений между двумя ветвями власти;
  • "перевоплощение" судей эпохи Януковича на сторонников Порошенко и продолжение близких отношений между двумя ветвями власти. Этот вариант предполагает, что старая элита судебной власти примет присягу на верность новым чиновникам;
  • укрепление позиций судей, избранных во времена Януковича, которые имеют цель трансформировать судебную власть в политически независимую, но все же коррумпированную структуру. Потом они смогут пожинать плоды коррупции, не прислуживая политической ячейке.

В целом основные события в сфере действия судебной власти с февраля 2014 года указывают на последний сценарий.

Судебная элита времен правления Януковича очень активно противостояла попыткам "чистки" и не захотела "склониться" перед новой властью.

Только 2% судей (167 человек) добровольно ушли с должности на пенсию. На самом низком уровне судебной иерархии председатели местных судов эффективно обошли волну, которую поднял апрельский закон "О восстановлении доверия к судебной системе" (о люстрации судей). В соответствии с этим законом всех председателей судов и их заместителей уволили в упрощенном порядке, а вместо этого судьи во всех инстанциях должны были избрать новых председателей.

Хотя после того, как подавляющее большинство (98%) судов провели выборы председателей, СМИ сообщили, что более чем в 80% случаев переизбранным председателем суда стали "избранники" времен правления Януковича.

Благодаря нескольким украинским научным сотрудникам мы нашли полную информацию о проведении выборов председателей судов, которые происходили с апреля.

Результаты подтвердили парадоксальные факты – более 80% "избранников" Януковича были переизбраны на новый срок; больше половины из них без особого сопротивления снова оказались на этой должности.

Довольно интересно, что доля переизбранных судей существенно не отличается в зависимости от региона – что во Львове, что на подконтрольном Донбассе. Мы не наблюдаем непримиримости элиты Донбасса или остальной юго-восточной части Украины, мы наблюдаем единую сильную судебную элиту, которая может удачно выдержать политическое давление. Заметно, что есть разница в доле переизбранных судей между различными судебными иерархиями и уровнями. В судах общей юрисдикции отмечается более высокий процент переизбранных председателей, чем, скажем, в административных и хозяйственных судах.

Процент переизбранных председателей в судах низшей инстанции в целом выше, чем в апелляционных судах и судах высшей инстанции. Хотя эти различия и не являются статистически важными. 

Нажмите на картинку для увеличения 

Преемственность также преобладает над изменением в институтах судебного управления. Несмотря на то, что закон о люстрации судебной власти предусматривает немедленный роспуск Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) и запрещает переизбирать любого, кто ранее входил в ее состав, она продолжала месяцами работать в том составе, который был во времена правления Януковича. Некоторые судебные споры приводили к кадровым изменениям, но полное соблюдение закона о люстрации не достигнуто до сих пор. Как видим, ВККС продолжает функционировать как команда времен Януковича.

Более того, ВККС, похоже, не собирается завоевывать расположение новых политических должностных лиц. Она начала получать обращения от Временной специальной комиссии (созданной в соответствии с законом о люстрации для выявления судей, которые во времена Евромайдана нарушали права граждан, однако пока не слишком строгой к ним) по применению дисциплинарных мер. На сегодняшний день были наказаны трое судей с отстранением от должности на два месяца. Другой орган судебной власти, Высший совет юстиции (ВСЮ), стал настоящим полем битвы за влияние между судебной элитой времен Януковича и потенциальными претендентами на должности.

Обсуждение судебной и общей люстрации в Украине изобилует сравнениями со странами Центральной Европы и их люстрацийным опытом начала 1990-х. Хотя эти сравнения могут ввести в заблуждение, потому что и цель, и методы люстрационной политики Центральной Европы были другими.

Люстрационная политика восточноевропейских стран была больше направлена на выявление правды, чем на наказание отдельных людей.

Они в первую очередь руководствовались нормативными делами, считая, что построение демократического режима, который твердо опирается на права участия и состязательности, невозможно без полнейшего разоблачения нарушений прав граждан, совершенных представителями старого режима.

Цель искоренения коррумпированной системы предыдущего режима, которая кажется доминирующей в украинском контексте, практически отсутствовала при обсуждении люстрации в Центральной Европе.

В свою очередь европейская политика люстрации была направлена на разоблачение секретных осведомителей полиции среди государственных служащих и кандидатов на выборные должности. Проведение люстрации судебной власти не ставилось целью. Если представители судебной власти и подвергались воздействию люстрационной политики, то лишь вследствие разоблачения очень широкой сети информаторов.

Грузия, а также коррумпированные и конкурентные демократические страны Балканского региона, является лучшим примером для сравнения.

В Грузии и Сербии после падения режимов Шеварднадзе и Милошевича целью люстрации было уничтожение системы предыдущего режима. В обеих странах судебная власть целенаправленно и принудительно стала объектом реформирования.

Новая власть ввела процесс переаттестации судей, что привело к значительной замене кадров на судейских должностях. Хотя последствия такого реформирования значительно отличаются, предполагается, что Украина стоит на распутье.

В Грузии Саакашвили достиг определенного успеха в поддержании начальной судебной реформы и замене большинства бывших судей. Эта страна смогла значительно сократить проявления коррупции в судебной власти как части общего тренда контроля коррупции. Например, по данным проекта "Правосудие в мире" (World Justice Project), Грузия является лидером посткоммунистических стран в борьбе с коррупцией.

Хотя кажется, что судебная власть Грузии все же остается политически зависимой от чиновников – судебные преследования представителей оппозиции, которые многие считают политически мотивированными, происходили как во времена Саакашвили, так и продолжаются при правлении Иванишвили.

В Сербии демократическая оппозиция режиму Слободана Милошевича попыталась очистить судебную власть, но сразу же потерпела поражение, потому что судебная власть активно и эффективно противодействовала этим попыткам.

Судьи саботировали каждый шаг в процессе реформ.

В конце концов, правящая коалиция развалилась, и многие уволенные были восстановлены в должности после обжалования своих увольнений в суде. Через некоторое время судебная власть Сербии получила политическую независимость от должностных лиц. Однако судебная коррупция до сих пор остается существенной проблемой в Сербии.

По данным проекта "Правосудие в мире", 60% судей и должностных лиц Сербии коррумпированы. Растущая независимость судебной власти от политических лиц и интенсивной судебно-исполнительной конфронтации (в сочетании с устойчивым уровнем судебной коррупции и критически низким уровнем народной легитимности) также характеризуют судебно-исполнительные отношения в других демократических странах Балтики – Македонии, Хорватии, Болгарии и Румынии. Кажется, что такой путь развития является более распространенным среди новых демократий, чем опыт Грузии.

Опыт европейских стран показывает возможные пути для Украины. К сожалению, идеального среди них нет.

С одной стороны, упорное "выживания" судебной элиты времен Януковича предусматривает появление независимой от политических лиц судебной власти. С другой стороны, сохранение скомпрометированной судебной элиты не предвещает ничего хорошего для народной легитимности судебной власти Украины.

Также маловероятно, что более широкие рамки независимости судебной власти приведут к успешной борьбе с коррупцией.

Скорее всего, ограничение судебной элиты стенами крепости институциональной независимости сохранит нынешний уровень коррупции. В любом случае, еще рано делать выводы, удастся ли представителям судебной элиты времен Януковича удержать свои позиции и захватить судебную власть. Также вполне вероятно, что новое парламентское большинство сможет успешно искоренить старую судебную власть.

Ясно одно: Украина находится на переломном этапе развития верховенства права в судебной системе. 

 
 

Автор:

Мария Попова, профессор McGill University (Монреаль, Канада)

 

Опубликовано с разрешения VoxUkraine

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua