Що станеться, коли Голландія скаже "ні": юридичні наслідки референдуму

Четвер, 11 лютого 2016, 10:27 — Петер ван Елсувеге, Бельгія
Противники асоціації з Україною ведуть активну кампанію, але поки що й самі не знають, що робитимуть в разі перемоги.

Про політичні наслідки референдуму в Нідерландах написано чимало, в тому числі цю тему неодноразово порушувало наше видання. Ми також з'ясували, чи має голландський парламент право і можливість затвердити Угоду з Україною всупереч результатам референдуму.

Однак відповідь на питання про те, що станеться на загальноєвропейському рівні в разі негативного результату референдуму, досі лишалася відкритою.

"Європейська правда" публікує статтю авторитетного європейського юриста, що спеціалізується на питаннях функціонування ЄС, професора Гентського університету в сфері права ЄС Петера ван Елсувеге.

Як з'ясувалося, наслідки референдуму будуть набагато скромнішими. Більше того, голландські радикали в разі перемоги на референдумі можуть з'ясувати, що їхні зусилля були марні – договір з Україною продовжить діяти.

* * * * *

6 квітня 2016 року в Нідерландах відбудеться референдум щодо схвалення Угоди про асоціацію України з ЄС.

Він є прямим наслідком голландського Акта про консультативний референдум – закону, який набрав чинності 1 липня 2015 року і дозволяє громадянам ініціювати референдум щодо більшості законів і договорів після їх затвердження обома палатами парламенту Нідерландів.

Цей так званий "коригуючий" референдум стане, по суті, експериментом з прямою демократією, який дає голландським громадянам можливість відхилити рішення, ухвалені на політичному рівні.

...
Те, що саме українське угода стала предметом референдуму – випадковість, і це можна підтвердити, простеживши розвиток подій. Просто вона була першим юридичним текстом, схваленим парламентом Нідерландів після набрання чинності Актом і, отже, першою можливістю випробувати його наслідки на практиці.

Втім, основне питання полягає в тому, якими будуть наслідки, якщо голландські громадяни висловляться проти ратифікації Угоди про асоціацію Україна-ЄС.

Це – не є нереальним сценарієм, враховуючи, що перші опитування показують значну перевагу прихильників відповіді "ні".

Дивно, що досі жоден з офіційних органів не дав чіткої відповіді на питання про наслідки (такого результату референдуму. – Ред.).

Прем'єр-міністр Марк Рютте повідомив, що уряд дочекається результатів референдуму і тільки потім ухвалюватиме рішення про його наслідки. Європейський парламент лише взяв до відома майбутній референдум з "надією, що голландський народ прийматиме рішення, грунтуючись на перевагах угоди і усвідомлюючи відчутні наслідки для ЄС і для Нідерландів зокрема".

А президент Єврокомісії Жан-Клод Юнкер попередив голландців, що голосування "проти" здатне "відкрити двері для великої континентальної кризи", але так і не уточнив, чому це може статися.

Між тим, правові наслідки негативного голландського референдуму можуть бути обмеженими. Як вже зазначалося, референдум є консультативним, існує вимога про мінімальний поріг явки в 30%.

Але якщо проти ратифікації угоди з Україною, проголосує значна більшість населення, політичні лідери не зможуть просто ігнорувати результат.

Те саме було в 2005 році, після консультативного референдуму з приводу Договору про запровадження Конституції для Європи. Тоді, незважаючи на консультативний характер волевиявлення, негативне голосування призвело до того, що Голландія не змогла ратифікувати Конституційний договір ЄС.

Враховуючи норми Договору про ЄС, які визначають процедуру внесення поправок у цей документ (стаття 48), Конституційний договір Євросоюзу просто не зміг набути чинності (оскільки будь-які зміни до Договору про ЄС вимагають ратифікації усіма без винятку країнами Євросоюзу. – Ред.).

Можна було б припустити, що така ж доля чекає і Угоду про асоціацію Україна-ЄС. Цей документ являє собою так званий "змішаний договір" – його підписантами є і ЄС, і всі 28 країн-членів Європейського союзу, тому він потребує ратифікації усіма сторонами, перш ніж зможе стати чинним.

Проте є суттєва різниця між зміною установчих договорів ЄС і ратифікацією будь-якої змішаної угоди.

Ключова відмінність полягає в тому, що основний обсяг Угоди про асоціацію Україна-ЄС стосується виключної компетенції ЄС (тобто регулюється брюссельськими інституціями, а не рішеннями країн-членів Євросоюзу. – Ред.)

Норми українського договору охоплюються компетенцією Євросоюзу або явно (як, наприклад, торговельна частина угоди з Україною, яка підпорядковується Спільній торговельній політиці ЄС), або неявно (відповідно до так званої "доктрини домислюваних повноважень" ЄС, яка закріплена в п.2 ст. 3 Договору про функціонування ЄС).

Все це означає, що рішення Нідерландів не ратифікувати Угоду про асоціацію з ЄС не зможе призвести до точно таких далекосяжних наслідків.

Прагматичним рішенням для такої (поки що гіпотетичної) ситуації могло б стати затвердження так званого "регулюючого протоколу" до Угоди про асоціацію. Це – такий самий сценарій, як той, що був застосований у 1990-х роках, коли Швейцарія виявилася не в змозі ратифікувати угоду про Європейську економічну зону (ЄЕЗ).

Найбільш явним наслідком підписання такого протоколу буде формальна зміна договору з Україною – з нього буде виключено одну з Договірних сторін, а саме Нідерланди.

Як наслідок, положення Угоди про асоціацію, що належать до компетенції країн-членів (а не до компетенції ЄС!), не поширюватимуться на Нідерланди. Наприклад, можна припустити, що в Нідерландах не буде застосовуватися положення про мобільність працівників (стаття 19 Угоди).

Але якщо згадати, що ключові частини Угоди з Україною належать до компетенції ЄС, а не окремих країн-членів, то голландська неучасть у договорі буде досить невеликою. Зокрема, Зона вільної торгівлі діятиме і далі.

Між тим, залишається важливою позиція Нідерландів у Раді ЄС, яка ще має офіційно укласти угоду від імені Євросоюзу.

Згідно з п.6 статті 218 Договору про функціонування Європейського Союзу, Рада ЄС повинна ухвалити рішення про укладення договору.

Такого рішення поки не ухвалено, і важливо, що воно має бути підтримане одностайно.

Ймовірно, негативний результат голландського референдуму не вплине на формальне затвердження угоди від імені ЄС. Зрештою, сфера дії референдуму обмежується питанням, чи згодні голландські громадяни сприйняти або відхилити затвердження Угоди про асоціацію Україна-ЄС голландським парламентом.

Отже, і результат референдуму стосується лише тієї частини, яка регулює участь Нідерландів в Угоді з Україною.

Що ж до частини, яка належить до компетенції ЄС, то тут діє інша процедура ратифікації, яке включає три етапи – пропозицію Єврокомісії (схвалена ще 23 травня 2013 року), згоду Європарламенту (ратифікація відбулася 16 вересня 2014 року, паралельно з Верховною радою) і схвалення Ради ЄС

(тобто нідерландський парламент тут не задіяний. – Ред.).

Гіпотетичне голландське вето на рішення Ради, у разі, якщо результат референдуму буде негативним, означало б ігнорування самої суті цієї відмінності.

Це не стало б "перемогою демократії", як проголошують ініціатори референдуму – швидше, навпаки.

Дозволити порівняно невеликій частині населення у відносно невеликій державі-члені ЄС заблокувати набуття чинності угодою, затвердженою національними парламентами 29 країн та Європейським парламентом, було б вкрай цинічно.

У цьому випадку буде підірвана цілісність і легітимність Євросоюзу як гравця на міжнародній арені, з урахуванням того, що інші, багато в чому порівнянні договори залишаться в силі.

Зрештою, не забуваймо, що значна частина Угоди про асоціацію (зокрема, розділ про Зону вільної торгівлі. – Ред.) вже зараз застосовується на тимчасовій основі.

Голландське рішення про відмову від затвердження договору з Україною не буде автоматично впливати на цю практику, саме тому, що попереднє застосування належить до виняткової компетенції Євросоюзу. Це прямо прописано в затвердженому раніше рішенні Ради ЄС.

Підводячи підсумок: можна очікувати, що практичні правові наслідки голландського референдуму виявляться мінімальними, навіть якщо ратифікація угоди в Нідерландах буде відхилена.

Втім, на політичному рівні наслідки можуть бути більш значними.

Негативне голосування переважною більшістю поставить голландський уряд у незручне становище саме в той момент, коли Нідерланди головують у Раді ЄС.

Також це стало б додатковим дратівливим фактором для Євросоюзу в цілому, враховуючи майбутній референдум щодо виходу Британії зі складу ЄС та зростання євроскептичних настроїв на континенті.

Оригінальна версія статті англійською була опублікована на юридичному сайті Verfassungsblog. Переклад українською виконаний ЄвроПравдою за погодженням з автором.

 

Автор: Петер ван Елсувеге, 

професор європейського права в Університеті Гента, академічний координатор Модуля Жана Моне "Правовий вимір зовнішньої політики ЄС", афілійований член Центру права міжнародних відносин ЄС в Інституті Ассера (Гаага)

Публікація англійською – на сайті Verfassungsblog

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.
powered by lun.ua