Аудит зовнішньої політики. Україна та Німеччина: чи переросте дружба проти Росії у серйозніші почуття?

Вівторок, 9 лютого 2016, 12:42 — Альона Гетьманчук, Сергій Солодкий, Інститут світової політики
Фото Bild

Відносини між Україною та Німеччиною зараз проходять своєрідний випробний термін: за останні два роки перед двома країнами з’явилося чимало можливостей для їх виведення на новий рівень.

Проте ще більше перешкод можуть стати на заваді формуванню абсолютно іншої за своєю суттю взаємодії.

Україна має продемонструвати те, що німці цінують в інших країнах: вміння дотримуватись чітких правил гри та виконувати зобов’язання.

Досі невідомо, чи вдасться ситуативне партнерство, яке встановилося між Києвом та Берліном, перетворити на пріоритетне і принаймні наблизити до стратегічного.

Для цього потрібні зусилля з обох боків.

План дій щодо України, складений німецьким урядом, а також фактична стратегія, розроблена зовнішньополітичним крилом правлячої партії ХДС/ХСС – перші кроки в цьому напрямку, в закріпленні яких Київ має бути зацікавлений як ніхто.

Та сьогодні в Берліні не до кінця розуміють, наскільки серйозно Київ зацікавлений інвестувати у свої відносини з Німеччиною, а не лише тактично використовувати її для протидії російській агресії.

Не в останню чергу від самої України залежить, якою мірою нова українська політика Німеччини буде йти окремим треком, а не залежатиме від політики ФРН щодо Росії, як це було донедавна.

Нині принцип "Russia first" серйозно поставлений під сумнів, та шанси на його відтворення залишаються.

Особливо – зважаючи на коопераційний, а не конфронтаційний характер німецької зовнішньої політики.

* * * * *

Якщо узагальнити інтереси Німеччини щодо України, які звучать у Берліні, то вони виглядатимуть приблизно так:

1) стримування конфлікту на Сході України, оскільки він може підривати стабільність інших частин України;

2) запобігання дестабілізаційним та дезінтеграційним процесам в Україні, а також різкому погіршенню соціально-економічних умов;

3) консолідація України політично та через реформи, оскільки майбутнє України залежить від її внутрішніх трансформацій;

4) підтримка європейської інтеграції України як найпотужнішого інструменту трансформації країни.

Показово: якщо в інтересі України до Німеччини чітко фігурує економічний фактор, то в окреслених інтересах Німеччини щодо України він не простежується так очевидно.

Берлін цікавлять питання безпеки та реформ в Україні.

З Угодою про асоціацію процес європейської інтеграції України став неминучим, але в європейських столицях, зокрема, й у Берліні, досі є питання, чи буде він незворотнім.

До Євромайдану Україну сприймали як ще одну пострадянську країну зі схильністю до авторитаризму, з нечіткими пріоритетами, катастрофічно корумпованими елітами і засиллям олігархів. Наразі вдалося переконати принаймні частину німецьких еліт у тому, що українці щиро бажають змінити стан речей.

Нові можливості полягають у тому, що для німецьких політиків, як і для суспільства Німеччини, Україна ніби вийшла зі "сліпої зони".

Та можливості супроводжуються також і ризиками.

Німеччина дедалі більше змушена відволікатися на внутрішні проблеми (передусім – кризу біженців).

Не менше уваги Берліна займають питання дієвого функціонування усього Європейського Союзу (грецька криза, невдовзі не менше сил Берліна може забрати референдум про перебування в ЄС Великої Британії).

А дуже скоро увесь німецький політикум зануриться у виборчий процес, коли українське питання взагалі може відійти на задній план – вже у 2016 році відбудуться важливі вибори у п’яти німецьких землях, у 2017-му – парламентські вибори.

До того ж, не варто недооцінювати сильне російське лобі в Німеччині, а також тиск з боку частини німецького бізнесу, який прагне повернути статус-кво у відносинах з Росією.

Інтерес до України в Німеччині може в середньостроковій перспективі утримуватись на високому рівні за двох сценаріїв.

Перший – песимістичний: так буде, якщо безпекова ситуація в регіоні погіршуватиметься, відбуватиметься ескалація конфлікту між Україною та Росією. За таких умов Україна, без сумніву, входитиме щонайменше до трійки пріоритетів зовнішньої політики ФРН.

Очевидно, цей сценарій не є бажаним ані для Києва, ані для Берліна.

Другий – оптимістичний: Україна демонструватиме стрімкі дива реформування, боротьби з корупцією, і німецькі політики зможуть використовувати український приклад як власне досягнення, своєрідний козир.

В іншому разі Україна перетвориться для Берліна на хоча й важливу, але не пріоритетну східну периферію Європи.

Не в інтересах Києва допускати такий розвиток подій.

Навіть зараз у позиціях Києва та Берліна є розходження.

Найбільший подразник – питання інтеграції України до НАТО.

У Німеччині існує консенсус з приводу того, що рух до членства України в Альянсі є деструктивною політикою. Цю думку поділяють і політики, і виборці – німецькі суспільні настрої з цього питання б’ють усі негативні рекорди порівняно з настроями в інших країнах НАТО.

Так, 57% німців протистоять входженню України до Альянсу, тим часом, як навіть у Франції 55% підтримують його.

Наразі в  Німеччині не існує впливових політиків чи лідерів думок, які б могли резонно пояснити своїм співвітчизникам важливість такого кроку.

Ситуація лише погіршилися порівняно з тією, що була у квітні 2008 року, коли нам відмовили у наданні Плану дій щодо членства в НАТО.

Але від того, що Україна буде постійно заявляти про недалекоглядність Німеччини в цьому питанні, Берлін не змінить своєї позиції.

Очевидно, потрібен новий рівень діалогу столиць в секторі безпеки та оборони.

Україна та Німеччина наразі надають великої ваги посиленню власної безпеки та перебувають на етапі інтенсивного реформування збройних сил. Обмін досвідом міг би, з одного боку, виявитися корисним для реформ, але також заклав би підвалини для поглиблення взаєморозуміння у безпековому секторі.

Якими є інтереси України щодо Німеччини
і Німеччини щодо України?

Стабільність передусім

Інтереси Німеччини й України в цьому плані повністю збігаються – відновлення стабільності, припинення агресії Росії.

Утім, бачення механізмів – відмінне.

Після розв’язаної Росією агресії на початку 2014 року нові українські лідери зробили особливий акцент на залученні західних партнерів, аби зупинити Путіна.

На перший погляд, найбільш природною здавалася підтримка США, Франції чи Великої Британії, підписантів Будапештського меморандуму. Тоді як Німеччину жоден із документів не зобов’язував до підтримки територіальної цілісності та суверенітету України чи до посередництва між Україною і Росією.

Та Берлін передусім став на захист міжнародного права та постгельсінського безпекового порядку в Європі, а не власне України.

Навіть в Україні далеко не всі усвідомлюють і належно оцінюють той факт, що зусилля Німеччини зі стримування Росії – вимушений, але не обов’язковий крок керівництва країни.

Більше того, прагнення німецького суспільства цьому не сприяли!

За останні двадцять років у Німеччині відбулося переусвідомлення участі країни у врегулюванні міжнародних криз: якщо в 1994 році німецьку залученість до вирішення міжнародних криз підтримували 62% її громадян, а 37% були проти, то в 2014 ситуація зворотна – 60% "проти" та 37% "за".

Втім, не виключено, що в разі прогресу в українському врегулюванні ця історія може зіграти на користь Меркель та її команди під час виборчої кампанії 2017 року. Стале вирішення конфлікту на Сході України могло б стати першою серйозною зовнішньополітичною перемогою Німеччини за межами ЄС.

Попри досить насичені контакти представників української і німецької влади в останні два роки, не можна сказати про появу беззастережної довіри у відносинах. Досить помітно: Німеччина, підтримуючи в цілому Україну, відчуває своєрідний дискомфорт через суперечки з Росією.

Частина німецького політикуму досі вірить у повернення у відносинах з Росією до business as usual

В Україні, натомість, лунають підозри, що Німеччина шукає рішення конфлікту за спиною України та під прямим або опосередкованим впливом Москви.

Наразі довіра навіть в офіційних українсько-німецьких відносинах проходить серйозний тест. У Києва є серйозні побоювання, що Німеччина недостатньо бере до уваги безпековий фактор (зокрема, питання виведення озброєнь), акцентуючи увагу передусім на політичному врегулюванні. А в Берліні вважають небезпечною тактику Києва із затягуванням часу в тому, що стосується виконання української частини зобов’язань.

Попри це, Ангела Меркель під час виступу в Бундестазі 15 жовтня 2015 року наголосила, що "наріжний камінь" мінських домовленостей – "повне виведення усіх військ і найманців, що незаконно перебувають в Україні, а також повний контроль України над своїми кордонами".

Загалом, у Німеччині готові слухати аргументи української сторони, якщо вони мають під собою серйозне підґрунтя.

Проте для цього потрібно артикулювати їх на всіх рівнях.

Одна з вад української політики щодо Німеччини – фактична узурпація цього напрямку особисто президентом.

Натомість потрібне формування цілого альянсу лідерів думок, які б єдиним голосом доносили і пояснювали українську позицію.

Німеччина як гарант європейської єдності

В Україні є розуміння, що відсутність підтримки з боку Німеччини не дозволила б зберегти рішення про санкції проти Росії упродовж двох років.

Канцлер Меркель особисто відіграла вагому роль у забезпеченні єдності на чотирьох критично важливих для України напрямках: у самій Німеччині, зокрема на рівні правлячої коаліції; на рівні Європейського Союзу; трансатлантичної єдності; і, певною мірою, на рівні президент–прем’єр у самій Україні.

Утім, немає жодних гарантій, що Німеччина і надалі залишатиме за собою лідерські функції.

По-перше, вплив Берліна на ту чи іншу країну ЄС вимагає дедалі більших зусиль.

По-друге, Німеччина під гнітом внутрішніх проблем може сама змінити пріоритети.

Справжнім тестом єдності Євросоюзу може стати питання про продовження санкцій проти Росії всередині 2016 року. На той час можуть стати більш упевненими голоси прибічників відновлення кооперації з Росією.

За всіма ознаками, підтримка Берліна досі має ситуативний характер. Спокуса повернутися до політики "Russia first" усе ще є доволі сильною в Німеччині.

Німецьке лідерство в ЄС важливе не лише в плані антиросійських санкцій. Серед інших питань – запровадження між Україною і ЄС безвізового режиму. На тлі кризи біженців ідея про відкриття кордону для українців може виявитися вкрай непопулярною.

За таких умов сильна позиція Німеччини є критично важливою – однак важливо, аби при цьому Берлін сам не став жертвою антимігрантських суспільних настроїв. На цьому тлі говорити про єдність ЄС щодо безвізового питання буде надзвичайно складно.

Здатність Німеччини впливати на єдність ЄС залежить від внутрішньої сили, стабільності самої Німеччини. Україні важливо підготувати "план Б", який виходитиме за межі українсько-німецької співпраці.

Робити ставки в ЄС одноосібно на Ангелу Меркель було би вкрай необачним – якими б сильними її позиції не виглядали сьогодні.

Один із ризиків полягає в тому, що Україні може виявитися складніше досягати порозуміння з тими країнами-членами ЄС, які формували свою позицію довкола російської агресії під примусом німців (а також американців), а не внаслідок діалогу з українцями.

Реформи і німецька підтримка

Йдеться не лише про фінансові ресурси (кредитні чи грантові), які Берлін може надавати Україні, а й про консультаційну підтримку чи навіть залученість на рівні політичних декларацій.

Соціологічне опитування, здійснене GFK Ukraine у жовтні 2015 року на прохання Інституту світової політики, продемонструвало значний запит на допомогу Євросоюзу. Третина українців вважає, що ЄС повинен більше тиснути на українську владу, тоді як більшої фінансової підтримки чекають від ЄС лише 9% українців.

Німеччина на сьогодні належить до країн, які виділяють чи не найбільше коштів на реформи в Україні (конкурувати можуть лише США чи ЄС у цілому). Наприкінці 2015 року Берлін пообіцяв виділити України 136 млн євро – з них 20 млн євро виділяються як безповоротні кошти на технічні проекти.

Уряд Німеччини розробив План дій шодо підтримки України. Після доручення Меркель вісім державних секретарів міністерств та відомств відвідали Україну, щоб знайти точки дотику у співпраці на міжміністерському рівні. У МЗС Німеччини була створена робоча група з питань України, яка налічує вісім осіб.

Разом з тим у Німеччині неоднозначно реагують на ідею "нового плану Маршалла" (чи то плану Меркель) для України.

"Ми чекаємо на план Коломойського–Ахметова–Фірташа–Тарути для України. Не можна давати кошти нон-стоп", – це реакція одного німецького урядовця на чергові заклики Києва про допомогу.

Примітно, що у вересні 2015 року партія ХДС/ХСС оприлюднила фактичну стратегію підтримки України. Цей документ не має зобов’язального характеру; цілком імовірно, що про нього знає лише невелика частина депутатів правлячої партії. Утім, важливо, що в ФРН є політики, які усвідомлюють важливість підтримки українських реформ.

Якби цей документ став програмою до дії, українсько-німецькі відносини можна було б вважати партнерством вищого рівня.

Головна ідея документа полягає в тому, що підтримка реформаторських зусиль України входить до життєвих пріоритетів як Німеччини, так і ЄС у цілому.

Існує багато причин, аби пояснити, чому цей документ не став дієвим механізмом навіть для самої ХДС/ХСС, однак не може бути жодного виправдання для українських еліт, які навіть не спробували переконати німецьких колег покласти документ в основу подальшої співпраці.

Документ справді може лягти у фундамент вибудовування відносин двох країн іншої якості, якщо Україна зуміє підхопити ініціативу ХДС/ХСС.

Завдання максимум – показати очікувані результати в реформах, а насамперед у боротьбі з корупцією; завдання мінімум – активізувати міжурядові та міжпарламентські контакти. Від України не менше залежить, чи перетвориться заява впливової німецької фракції в дорожню карту всього ЄС.

Німецький інвестор як стратегічний інвестор

Німеччина – один із найбільших інвесторів в українську економіку.

Київ пов’язував великі сподівання щодо капіталовкладень німецьких компаній із підписаною Угодою про асоціацію. Утім, поки що Україна не стала магнітом для важливих бізнес-проектів. Передовсім – через внутрішню нестабільність. Інша перешкода – корупція.

Ризики, пов’язані з можливою втратою інвестицій, перевищують поки що очікування можливого прибутку. Так, у 2014 році рівень прямих інвестицій в Україну впав на 91% – до 410 млн доларів США, до найнижчого показника за 15 років.

Таке стрімке падіння не можна пояснювати лише корупційною складовою,

яка характеризувала український бізнес-клімат протягом усього періоду незалежності. Вочевидь, основною причиною стали воєнні дії на сході країни.

Крім того, Україні буде досить складно перемогти в боротьбі за інвестора через несприятливі світові тренди. Найсуттєвіші інвестиційні потоки cпрямовані наразі до азійських країн.

 Потоки прямих іноземних інвестицій за регіонами, 2012-2014 (млрд доларів)
Джерело: World Investment Report, 2015, UNCTAD

Німецькі партнери звертають увагу: їхні інвестори вкрай обережні, а тому і не вкладають нових грошей; але важливо, що "старі" інвестори не закривають свій бізнес в Україні.

Проте інвестори продовжують скаржитися на корумпованість української державної машини. Менше скарг лунає щодо зарегульованості, досить позитивно німецькі бізнесмени відгукуються про реформу банківської сфери. Та є недовіра до головних інституцій, з якими стикається бізнес – до судової системи, податкової служби, митниці.

Без реформування цих інституцій і сфер розраховувати на збільшення інвестицій не варто, навіть за умови припинення війни.

Who is who?
Групи інтересів в Україні і Німеччині

Ще чотири роки тому лише кожен десятий українець називав Німеччину стратегічним союзником. Наприкінці 2015 року кількість таких українців зросла фактично удвічі.

24% громадян України відносять ФРН до трійки стратегічних союзників своєї держави. Німеччину випередили лише США (39,1%) і Польща (34,2%).

Показово, що чотири роки тому українці найбільші сподівання покладали в цьому плані на Росію (40,2%) та Білорусь (25,9%).

Перші місця США і Польщі – досить очікувані. Чому до трійки потрапила Німеччина? Вочевидь, це оцінка лідерських зусиль Берліна після початку агресії Росії проти України.

Які країни можна вважати нашими стратегічними союзниками? 

2012

2015

США

8,0

39,1

Польща

19,4

34,2

Німеччина

9,3

24,0

Країни Балтії

24,0

Україна не має
стратегічних союзників

17,2

23,0

Канада

20,7

Грузія

11,3

16,4

Велика Британія

3,2

15,1

Білорусь

25,9

11,9

Франція

4,8

9,0

Російська Федерація

40,2

5,9

Результати дослідження Центру Разумкова (респонденти могли вибрати кілька варіантів відповіді)

Серед німецьких громадян можна теж помітити відповідну зміну настроїв, спричинену війною.

У березні 2014 року більшість німців виступало проти перших санкцій щодо Росії – лише 38% підтримувало такий крок, 77% німців виступали проти виключення РФ із "вісімки". За рік, у лютому 2015-го, жорсткий підхід до Москви підтримували 65% німців, а 31% були проти.

Водночас Німеччина ставить рекорди за показником неготовності надати Україні озброєння у відповідь на агресію Росії.

Згідно з опитуванням Pew Research Center, 77% німців виступають проти цього.

Утім, більшість німців стабільно підтримують надання економічної допомоги України – за опитуваннями 2015 року, дві третини німців виступали за таку підтримку країни.

Опорою для налагодження діалогу з німецьким суспільством може слугувати молодь: відносна більшість молодих німців (порівняно з іншими віковими групами) вважають, що Україна – це частина Європи (40%). Здавалося б, це очевидний факт, однак цю опцію в багатьох країнах ЄС не обирають.

Повний текст аналітичної записки доступний тут.


Автори: Альона Гетьманчук, 
Сергій Солодкий,

Інститут світової політики

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.
powered by lun.ua