Аудит внешней политики. Украина и Германия: перерастет ли дружба против РФ в серьезные чувства?

Вторник, 9 февраля 2016, 12:42 — Алена Гетьманчук, Сергей Солодкий, Институт мировой политики
Фото Bild

Отношения между Украиной и Германией сейчас проходят своеобразный испытательный срок: за последние два года перед двумя странами возникло немало возможностей для их вывода на новый уровень.

Однако еще больше препятствий могут помешать формированию совершенно иного по своей сути взаимодействия.

Украина должна продемонстрировать то, что немцы ценят в других странах: умение соблюдать четкие правила игры и выполнять взятые на себя обязательства.

До сих пор неясно, удастся ли сделать ситуативное партнерство, установившееся между Киевом и Берлином, приоритетным и по крайней мере приблизить его к стратегическому.

Для этого нужны усилия с обеих сторон.

План действий в отношении Украины, разработанный немецким правительством, а также фактическая стратегия, составленная внешнеполитическим крылом правящей партии ХДС/ХСС – первые шаги в этом направлении, в закреплении которых Киев должен быть заинтересован как никто другой.

Но сегодня в Берлине не до конца понимают, насколько серьезно Киев заинтересован инвестировать в свои отношения с Германией, а не только тактически использовать ее для противодействия российской агрессии.

Не в последнюю очередь от самой Украины зависит, в какой степени новая украинская политика Германии будет идти отдельным треком, а не зависеть от политики ФРГ в отношении России, как это было до недавнего времени.

В настоящее время принцип "Russia first" серьезно поставлен под сомнение, но шансы на его возобновление остаются.

Особенно – учитывая кооперационный, а не конфронтационный характер германской внешней политики.

* * * * *

Если обобщить интересы Германии в отношении Украины, о которых говорят в Берлине, то они будут выглядеть примерно так:

1) сдерживание конфликта на Востоке Украины, поскольку он может подрывать стабильность других частей Украины;

2) предотвращение дестабилизационных и дезинтеграционных процессов в Украине, а также резкое ухудшение социально-экономических условий;

3) консолидация Украины политически и через реформы, поскольку будущее Украины зависит от ее внутренних трансформаций;

4) поддержка европейской интеграции Украины как мощного инструмента трансформации страны.

Показательно: если в интересе Украины к Германии четко фигурирует экономический фактор, то в определенных интересах Германии он не прослеживается так очевидно.

Берлин интересуют вопросы безопасности и реформ в Украине.

С Соглашением об ассоциации процесс европейской интеграции Украины стал неизбежным, но у европейских столиц, в частности, и Берлина, до сих пор остается вопрос, будет ли он необратимым.

До Евромайдана Украину воспринимали как еще одну постсоветскую страну со склонностью к авторитаризму, с нечеткими приоритетами, катастрофически коррумпированными элитами и засильем олигархов. Сейчас удалось по крайней мере часть немецких элит убедить в том, что украинцы искренне желают изменить положение вещей.

Новые возможности заключаются в том, что для немецких политиков, как и для общества Германии, Украина будто бы вышла из "слепой зоны".

Но возможности сопровождаются также и рисками.

Германия все больше вынуждена отвлекаться на внутренние проблемы (прежде всего – кризис беженцев).

Не меньше внимания Берлина занимают вопросы эффективного функционирования всего Европейского Союза (греческий кризис, а вскоре не меньше сил Берлина может отвлечь референдум о сохранении в ЕС Великобритании).

А очень скоро весь немецкий политикум погрузится в избирательный процесс, когда украинский вопрос вообще может отойти на задний план – уже в 2016 году пройдут важные выборы в пяти немецких землях, в 2017-м – парламентские выборы.

К тому же, не стоит недооценивать сильное российское лобби в Германии, а также давление со стороны части германского бизнеса, который стремится вернуть статус-кво в отношениях с Россией.

Интерес к Украине в Германии может в среднесрочной перспективе удерживаться на высоком уровне при двух сценариях.

Первый – пессимистический: так будет, если ситуация с безопасностью в регионе будет ухудшаться, если произойдет эскалация конфликта между Украиной и Россией. При таких условиях Украина, без сомнения, будет входить как минимум в тройку приоритетов внешней политики ФРГ.

Очевидно, что этот сценарий нежелателен как для Киева, так и для Берлина.

Второй – оптимистический: Украина будет демонстрировать чудеса реформирования, борьбы с коррупцией, и немецкие политики смогут использовать украинский пример как собственное достижение, своеобразный козырь.

В противном случае Украина превратится для Берлина в хотя и важную, но не приоритетную восточную периферию Европы.

Совсем не в интересах Киева допускать такое развитие событий.

Даже сейчас в позициях Киева и Берлина есть различия.

Самый большой раздражитель – вопрос интеграции Украины в НАТО.

В Германии есть консенсус по поводу того, что движение к членству Украины в Альянсе является деструктивной политикой. Это мнение разделяют и политики, и избиратели – немецкие общественные настроения по этому вопросу бьют все отрицательные рекорды по сравнению с настроениями в других странах НАТО.

Так, 57% немцев против вступления Украины в Альянс, в то время, как даже во Франции 55% поддерживают его.

Сейчас в Германии нет влиятельных политиков или лидеров мнений, которые бы могли резонно объяснить своим соотечественникам важность такого шага.

Ситуация только ухудшились по сравнению с апрелем 2008 года, когда нам отказали в предоставлении Плана действий относительно членства в НАТО.

Но от того, что Украина будет постоянно заявлять о недальновидности Германии в этом вопросе, Берлин не изменит своей позиции.

Очевидно, нужен новый уровень диалога столиц в секторе безопасности и обороны.

Украина и Германия в настоящее время придают большое значение усилению собственной безопасности и находятся на этапе интенсивного реформирования вооруженных сил. Обмен опытом мог бы, с одной стороны, оказаться полезным для реформ, но также заложил бы основы для углубления взаимопонимания в секторе безопасности.

Каковы интересы Украины в отношении Германии
и Германии в отношении Украины?

Стабильность прежде всего

Интересы Германии и Украины в этом плане полностью совпадают – восстановление стабильности, прекращение агрессии России.

Впрочем, видение механизмов отличается.

После развязанной Россией агрессии в начале 2014 года новые украинские лидеры сделали особый акцент на привлечении западных партнеров, чтобы остановить Путина.

На первый взгляд, наиболее естественной казалась поддержка США, Франции или Великобритании как подписантов Будапештского меморандума. Тогда как Германию ни один из документов не обязывал к поддержке территориальной целостности и суверенитета Украины или посредничеству между Украиной и Россией.

Но Берлин прежде всего встал на защиту международного права и постхельсинкской системы безопасности в Европе, а не собственно Украины.

Даже в Украине далеко не все осознают и оценивают по достоинству тот факт, что усилия Германии по сдерживанию России – вынужденный, но не обязательный шаг руководства ФРГ.

Более того, стремления немецкого общества этому не способствовали!

За последние двадцать лет в Германии произошло переосмысление участия страны в урегулировании международных кризисов: если в 1994 году вовлеченность ФРГ в решение международных кризисов поддерживали 62% граждан, а 37% были против, то в 2014-м ситуация обратная – 60% "против" и 37% "за".

Впрочем, не исключено, что в случае прогресса в украинском урегулировании эта история может сыграть в пользу Меркель и ее команды во время избирательной кампании 2017 года. Устойчивое решение конфликта на Востоке Украины могло бы стать первой серьезной внешнеполитической победой Германии за пределами ЕС.

Несмотря на довольно насыщенные контакты представителей украинских и германских властей в последние два года, нельзя сказать о появлении безоговорочного доверия в отношениях. Довольно заметно: Германия, поддерживая в целом Украину, испытывает своеобразный дискомфорт из-за напряженности с Россией.

Часть немецкого политикума до сих пор верит в возвращение в отношениях с Россией к business as usual.

В Украине в свою очередь высказываются подозрения, что Германия ищет решения конфликта за спиной Украины и под прямым или косвенным влиянием Москвы.

Сейчас доверие даже в официальных украинско-немецких отношениях проходит серьезный тест. У Киева есть серьезные опасения, что Германия недостаточно принимает во внимание фактор безопасности (в частности, вопрос вывода вооружений), акцентируя внимание прежде всего на политическом урегулировании. А в Берлине считают опасной тактику Киева затягивать время в том, что касается выполнения украинской части обязательств.

Несмотря на это, Ангела Меркель во время выступления в Бундестаге 15 октября 2015 года подчеркнула, что "краеугольный камень" минских договоренностей – "полный вывод всех войск и наемников, которые незаконно находятся в Украине, а также полный контроль Украины над своими границами".

В целом в Германии готовы слушать аргументы украинской стороны, если они имеют под собой серьезные основания.

Однако для этого нужно артикулировать их на всех уровнях.

Один из недостатков украинской политики в отношении Германии – фактическая узурпация этого направления лично президентом.

Вместо этого необходимо формирование целого альянса лидеров мнений, которые бы единым голосом доносили и объясняли украинскую позицию.

Германия как гарант европейского единства

В Украине есть понимание, что отсутствие поддержки со стороны Германии не позволило бы сохранить решение о санкциях против России на протяжении двух лет.

Канцлер Меркель лично сыграла значительную роль в обеспечении единства по четырем критически важным для Украины направлениям: в самой Германии, в частности на уровне правящей коалиции; на уровне Европейского Союза; трансатлантического единства; и, в определенной степени, на уровне президент–премьер в самой Украине.

Впрочем, нет никаких гарантий, что Германия и в дальнейшем сохранит за собой лидерские функции.

Во-первых, влияние Берлина на ту или иную страну ЕС требует все больше усилий.

Во-вторых, Германия под гнетом внутренних проблем может сама изменить приоритеты.

Настоящим тестом единства Евросоюза может стать вопрос о продлении санкций против России в 2016 году. На то время могут более уверенно зазвучать голоса сторонников восстановления кооперации с Россией.

По всем признакам, поддержка Берлина до сих пор носит ситуативный характер. Соблазн вернуться к политике "Russia first" все еще достаточно силен в Германии.

Немецкое лидерство в ЕС важно не только в плане антироссийских санкций. Среди других вопросов – введение безвизового режима между Украиной и ЕС. На фоне кризиса беженцев идея об открытии границы для украинцев может оказаться крайне непопулярной.

При таких условиях сильная позиция Германии критически важна – однако важно и то, чтобы при этом Берлин сам не стал жертвой антимигрантских общественных настроений. На этом фоне говорить о единстве ЕС по безвизовому вопросу будет чрезвычайно сложно.

Способность Германии влиять на единство ЕС зависит от внутренней силы, стабильности самой Германии. Украине важно подготовить "план Б", который будет выходить за рамки украинско-немецкого сотрудничества.

Делать ставки в ЕС единолично на Ангелу Меркель было бы крайне опрометчиво – какими бы сильными ее позиции не выглядели сегодня.

Один из рисков заключается в том, что Украине может оказаться сложнее достигать взаимопонимания с теми странами-членами ЕС, которые формировали свою позицию вокруг российской агрессии под принуждением немцев (а также американцев), а не в результате диалога с украинцами.

Реформы и немецкая поддержка

Речь идет не только о финансовых ресурсах (кредитных или грантовых), которые Берлин может предоставить Украине, но и консультационной поддержке или даже вовлеченности на уровне политических деклараций.

Социологический опрос, проведенный GFK Ukraine в октябре 2015 года по просьбе Института мировой политики, продемонстрировал большой запрос на помощь Евросоюза. Треть украинцев считает, что ЕС должен оказывать большее давление на украинскую власть, тогда как более значительной финансовой поддержки ждут от ЕС лишь 9% украинцев.

Германия на сегодня относится к странам, которые выделяют больше всего средств на реформы в Украине (конкурировать могут только США или ЕС в целом). В конце 2015 года Берлин пообещал выделить Украине 136 млн евро – из них 20 млн евро выделяются как безвозвратные средства на технические проекты.

Правительство Германии разработало План действий по поддержке Украины. После поручения Меркель восемь государственных секретарей министерств и ведомств посетили Украину, чтобы найти точки соприкосновения в сотрудничестве на межминистерском уровне. В МИД Германии была создана рабочая группа по вопросам Украины, которая насчитывает восемь человек.

Вместе с тем в Германии неоднозначно реагируют на идею "нового плана Маршалла" (или плана Меркель) для Украины.

"Мы ждем плана Коломойского–Ахметова–Фирташа–Таруты для Украины. Нельзя давать средства нон-стоп", – это реакция одного немецкого чиновника на очередные призывы Киева о помощи.

Примечательно, что в сентябре 2015 года партия ХДС/ХСС обнародовала фактическую стратегию поддержки Украины. Этот документ не носит обязывающего характера; вполне вероятно, что о нем знает лишь небольшая часть депутатов правящей партии. Впрочем, важно, что в ФРГ есть политики, которые осознают важность поддержки украинских реформ.

Если бы этот документ стал программой к действию, украинско-германские отношения можно было бы считать партнерством высшего уровня.

Главная идея документа заключается в том, что поддержка реформаторских усилий Украины относится к жизненно важным приоритетам как Германии, так и ЕС в целом.

Есть много причин, которыми можно объяснить, почему этот документ не стал действенным механизмом даже для самой ХДС/ХСС, однако не может быть никакого оправдания для украинских элит, которые даже не попытались убедить немецких коллег положить документ в основу дальнейшего сотрудничества.

Документ действительно может лечь в основу выстраивания отношений двух стран на другом уровне, если Украина сумеет подхватить инициативу ХДС/ХСС.

Задача максимум – показать ожидаемые результаты в реформах, в первую очередь в борьбе с коррупцией; задача минимум – активизировать межправительственные и межпарламентские контакты. От Украины не меньше зависит, станет ли заявление влиятельной немецкой фракции дорожной картой всего ЕС.

Немецкий инвестор как стратегический инвестор

Германия – один из крупнейших инвесторов в украинскую экономику.

Киев связывал большие надежды на капиталовложения со стороны немецких компаний с подписанием Соглашения об ассоциации. Впрочем, пока Украина не стала магнитом для важных бизнес-проектов. Прежде всего – по причине внутренней нестабильности. Другое препятствие – коррупция.

Риски, связанные с возможной потерей инвестиций, пока превышают ожидания возможной прибыли. Так, в 2014 году уровень прямых инвестиций в Украину упал на 91% – до 410 млн долларов США, до самого низкого показателя за 15 лет.

Такое стремительное падение нельзя объяснить одной только коррупционной составляющей,

которая характеризовала украинский бизнес-климат в течение всего периода независимости. Очевидно, что основной причиной стали военные действия на востоке страны.

Кроме того, Украине будет довольно сложно победить в борьбе за инвестора в связи с неблагоприятными мировыми трендами. Наиболее значительные инвестиционные потоки направлены сейчас в азиатские страны.

Потоки прямых иностранных инвестиций по регионам,
2012-2014 (млрд долларов)
Источник: World Investment Report, 2015, UNCTAD

Немецкие партнеры обращают внимание: их инвесторы крайне осторожны, а потому и не вкладывают новых денег; но важно, что "старые" инвесторы не закрывают свой бизнес в Украине.

Однако инвесторы продолжают жаловаться на коррумпированность украинской государственной машины. Меньше жалоб звучит по поводу зарегулированности, достаточно положительно немецкие бизнесмены отзываются о реформе банковской сферы. Но есть недоверие к главным институтам, с которыми сталкивается бизнес – судебной системе, налоговой службе, таможне.

Без преобразования этих институтов и сфер рассчитывать на приток инвестиций не стоит, даже при условии прекращения войны.

Who is who? 
Группы интересов в Украине и Германии

Еще четыре года назад лишь каждый десятый украинец называл Германию стратегическим союзником. В конце 2015 года количество таких украинцев выросло фактически вдвое.

24% граждан Украины относят ФРГ к тройке стратегических союзников своего государства. Германию опередили лишь США (39,1%) и Польша (34,2%).

Показательно, что четыре года назад украинцы наибольшие надежды возлагали в этом плане на Россию (40,2%) и Беларусь (25,9%).

Первые места США и Польши – довольно ожидаемые. Почему в тройку попала Германия? Очевидно, это оценка лидерских усилий Берлина после начала агрессии России против Украины.

Какие страны можно считать нашими стратегическими союзниками?

2012

2015

США

8,0

39,1

Польша

19,4

34,2

Германия

9,3

24,0

Страны Балтии

24,0

У Украины нет 
стратегических союзников

17,2

23,0

Канада

20,7

Грузия

11,3

16,4

Великобритания

3,2

15,1

Беларусь

25,9

11,9

Франция

4,8

9,0

Российская Федерация

40,2

5,9

Результаты исследования Центра Разумкова (респонденты могли выбрать несколько вариантов ответа)

У немецких граждан можно тоже заметить соответствующее изменение настроений, вызванное войной.

В марте 2014 года большинство немцев выступало против первых санкций в отношении России – лишь 38% поддерживало такой шаг, 77% немцев выступали против исключения РФ из "восьмерки". Через год, в феврале 2015-го, жесткий подход к Москве поддерживали 65% немцев, а 31% были против.

В то же время Германия ставит рекорды по показателю неготовности предоставить Украине вооружение в ответ на агрессию России.

Согласно опросу Pew Research Center, 77% немцев выступают против этого.

Впрочем, большинство немцев стабильно поддерживают предоставление Украине экономической помощи – по опросам 2015 года, две трети немцев выступали за такую поддержку страны.

Опорой для налаживания диалога с немецким обществом может служить молодежь: относительное большинство молодых немцев (по сравнению с другими возрастными группами) считают, что Украина – это часть Европы (40%). Казалось бы, очевидный факт, однако эту опцию во многих странах ЕС не выбирают.

Авторы: Алена Гетьманчук, Сергей Солодкий,

Институт мировой политики

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua