Безпека без гарантій. Пояснюємо, що увійшло до договору з Британією та чому це – перемога

Неділя, 14 січня 2024, 10:00 — , Європейська правда
фото пресслужби президента

У світі є одиниці держав, які під час повномасштабної агресії РФ надавали Україні військову допомогу, не озираючись на Вашингтон, всупереч обережній американській позиції. Їх можна перелічити на пальцях однієї руки.

Але і серед них виділяється одна, і це – Велика Британія.

Лише вона виявилася здатна власним прикладом "змусити", а точніше, підштовхнути американців до подолання чергового психологічного бар’єра. Так було із танками, так було із далекобійними Storm Shadow (які відкрили сезон ударів по об’єктах РФ у Криму – і виявилося, що небо не впало на землю).

Зараз Лондон поставив нову високу планку для інших лідерів G7. Ті ще пів року тому на саміті НАТО пообіцяли підписати з Україною угоди про так звані "гарантії безпеки", але відтоді чекали на Байдена, що мав зробити цей крок першим.

Британія вирішила випередити США і узгодила угоду, яка є максимально амбітною.

У ній втілені усі ідеї, що обговорювалися у Вільнюсі, включно з пунктом, який тоді викликав у G7 скепсис і опір – про те, що безпекові зобов’язання є проміжним етапом перед вступом України до НАТО. Утім, ця угода не стане замінником системи колективної безпеки. Це важливо розуміти, щоб не впадати в ейфорію та не покладати на угоду даремних очікувань.

Ця стаття пояснює в деталях, що саме дає Україні ця угода – і зараз, і в довшій перспективі. Ми також даємо відповідь на запитання, чому в договорі немає терміну "гарантії безпеки" (спойлер: його там і не могло бути), а також чим ця угода відрізняється від Будапештського меморандуму (спойлер: практично усім).

Окремо зупинимося на тому, де Київ припустився помилок (їх дві – ратифікація і комунікація).

Підштовхнути Америку і "побороти" Бориса

Підписання "історичної" безпекової угоди прем’єр-міністр Британії Ріші Сунак анонсував ще до початку візиту до Києва.

Ідею створення такого документа Україна просувала ще від 2022 року, а в липні-2023 на полях саміту НАТО була узгоджена рамкова домовленість, яка мала стати основою для двосторонніх переговорів з трьома десятками держав – але після цього процес перебував майже "в анабіозі". Всі чекали, доки Україна домовиться зі Сполученим Штатами, які для Європи лишаються авторитетом у питаннях безпеки, але США не поспішали брати конкретних зобов’язань.

Британія вирішила "розрубити" гордіїв вузол і зробила цей крок першою.

На самому початку 2024 року узгодження британсько-українського договору завершилося, і сторони призначили зустріч у Києві.

Треба підкреслити: для США це не стало сюрпризом, наші партнери вміють координувати дії, та й дзвінок британського міністра оборони до держсекретаря США після фінальних переговорів Київ-Лондон на найвищому рівні навряд чи був збігом. Також "ЄвроПравді" відомо, що американці ще до оприлюднення угоди знали її зміст.

Поза тим, втрата лідерства підштовхнула США до активніших дій. За останні дні відбулося вже два раунди офіційних переговорів щодо американсько-української угоди, а держави-партнери, за даними ЄП, отримують сигнали, що там є прогрес.

Ще важливіше те, що орієнтиром для партнерів стане не лише факт підписання угоди з британцями, а й її зміст – а він є всеосяжним та справді амбітним, про що ми розповімо далі. Адже тепер домовленість зі США, Францією тощо буде оцінюватися у порівнянні з британською, і це стимулюватиме партнерів бути не менш амбітними.

Але мета Лондона, звісно ж, була не тільки в тому, щоби підштовхнути обережніших колег у Європі та по той бік Атлантики.

Не менше, ніж Україні, британське лідерство було потрібне і чинному британському прем’єру Ріші Сунаку, який готується до виборів 2024 року. А оскільки британські виборці безумовно підтримують Україну у війні з РФ, такі рішучі дії – безумовний плюс для нього. Сунак цими діями показав світове лідерство Британії – і це додатково потішило виборців-консерваторів.

І, нарешті, це дозволило підправити одну з іміджевих проблем Сунака. Чинний британський прем’єр, на відміну від свого нещодавнього попередника, відомого всім українцям Бориса Джонсона, не має авторитету важковаговика, який досягає успіху на міжнародній арені. Події останнього тижня – візит до України та удари британських військових по хуситах на Близькому Сході – виправляють цю проблему. Лише на цьому вибори, звісно, не виграти, але для виборців у такій геополітичній державі, як Британія, це має значення.

Про що домовилися

Та повернімося від геополітики до підписаного документа.

Варто зауважити: договір передбачає також підписання секторальних доповнень до нього, так званих "виконавчих і технічних угод" (див. розділ ІХ), які можуть містити чутливу інформацію і не публікуватися, пояснюють дипломати. Тож аналіз стосується лише базової 15-сторінкової угоди, текст якої оприлюднений англійською та українською мовами.

Попри великий обсяг, в основному документі небагато справді проривних положень (хоч вони й важливі; про це далі). Основний масив – пункти про те, що Україна та Британія мають спільне ставлення або співпрацюють у різноманітних секторах, пов’язаних з безпекою та з опором агресії РФ, і зобов’язуються зберігати цю співпрацю і спільне ставлення і надалі. Наприклад, зберігати і посилювати санкційний тиск на РФ, протидіяти російській пропаганді, спільно розвивати стійкість критичної інфраструктури України або ж надавати Україні розвідувальні дані (що є надзвичайно важливим, але відбувається і зараз).

Навіщо потрібно прописувати ці очевидні речі, якщо ми впевнені, що Британія і без того за нас і що це залишиться навіть після виборів та зміни уряду?

Тут варто нагадати, що британська угода, за задумом, має стати основою або орієнтиром і для безпекових угод з іншими державами-союзниками. А щодо деяких з них (навіть щодо США) немає впевненості у збереженні ними ставлення до України після чергового виборчого циклу.

Тому цей цикл безпекових угод покликаний забезпечити сталість підтримки України з боку основних держав-партнерів.

Тепер про найважливіші пункти.

У цій угоді уряд Британії юридично зобов’язує себе протягом 10 років надавати Україні оборонну підтримку. Документ нагадує, що у 2022-23 роках йшлося про допомогу на суму 2,3 млрд фунтів, у 2024 році вона складе 2,5 млрд фунтів, але визначення обсягу фінансування на наступні 9 років лишає за наступними урядами.

Загалом військовій підтримці присвячена значна частина документа, але з мінімумом конкретики. Хоча Британія підкреслює, що мета підтримки ЗСУ – "відновлення територіальної цілісності в міжнародно визнаних кордонах, включно з територіальним морем і вільною економічною (морською) зоною", а також "запобігання та активне стримування і протидія будь-якій військовій ескалації та/або новій агресії з боку РФ".

До питання дій Британії у разі "нової агресії" ми повернемося далі у тексті.

Кілька великих блоків присвячені розбудові здатності України самостійно виготовляти військову продукцію. Зокрема, з угоди виходить, що Лондон зобов’язується не перешкоджати видачі ліцензій для військового виробництва в Україні та навіть "заохочуватиме свою оборонну промисловість" до локалізації ремонту, техобслуговування та виробництва оборонної продукції.

Окрема увага приділена відбудові Військово-морських сил – сфері, де британці є дуже сильними. Тут є кілька конкретних зобов’язань.

"Сполучене Королівство очолить Коаліцію спроможностей морської безпеки та зробить значний внесок у розвиток морського флоту України, щоб вона стала повноцінним контрибутором морської безпеки в Чорному морі та в Азовському морі до 2035 року", – каже документ.

НАТО та "новий напад"

Безпекова угода з Британією побудована навколо тези про те, що це – тимчасовий механізм, який покликаний полегшити вступ України до НАТО, і гарантує Україні обмежені безпекові зобов’язання Лондона на період, поки вступ до Альянсу не відбувся.

Термін "НАТО" у тексті Угоди зустрічається 17 разів – і у контексті реформ, які має здійснити Україна до вступу, і в описі того, як британці бачать майбутнє ЗСУ. "Підтримка майбутньої інтеграції України до євроатлантичних інституцій" визначена договором у переліку "основних компонентів зобов’язань" Сполученого Королівства.

Однак жодного "замінника членства" або механізму колективного захисту договір з Британією не пропонує. Не буде його також у майбутньому договорі зі США – така можливість не розглядалася від початку.

Членство в НАТО – єдиний шлях отримати зобов’язання щодо колективного захисту.

Це треба чітко усвідомлювати.

Однак договір з Британією передбачає порядок дій у разі, якщо будь-коли у майбутньому, після завершення нинішньої війни – у разі, якщо Україна до того часу ще не вступить до НАТО, – розпочнеться нове російське вторгнення РФ в Україну.

У цьому разі Лондон зобов’язується протягом 24 годин провести консультації з Києвом, щоб визначити, яку саме допомогу і в яких обсягах має отримати Україна.

"Сполучене Королівство зобов'язується, що за таких обставин... надасть Україні швидку та сталу допомогу у сфері безпеки, сучасну військову техніку в усіх необхідних сферах (йдеться про сухопутну, морську, авіаційну тощо), а також економічну допомогу, та накладе на Росію економічні та інші обтяження", – обіцяє документ.

Ідея цієї норми полягає у стримуванні – бо за нею Британія зобов’язується від перших днів потенційної нової війни з РФ надати навіть більший асортимент озброєння, аніж Київ отримує зараз, і це на додаток до того, що й ЗСУ до того часу мають бути значно сильнішими.

Не "Будапешт", але й не "гарантії безпеки"

Утім, до безпекового договору з Британією лунають також критичні закиди. Ця угода дійсно не ідеальна, до неї є предметні запитання – але перед тим, як перейти до її реальних проблем, варто відкинути проблеми надумані.

Зараз у соцмережах доводиться бачити порівняння безпекового договору з Британією та сумнозвісного "Будапештського меморандуму" (БМ) 1994 року. Ці порівняння хибні та не мають підстав. Цей розділ детально пояснює, чому.

Найчастіше лунає докір, що у договорі з Британією (так само, як і в БМ) немає слів "гарантії безпеки". Мовляв, "це тільки "безпекові запевнення" (термін, вжитий у БМ), тож це – ще один Будапештський меморандум".

Утім, це твердження не має жодних підстав.

По-перше, слів "безпекові запевнення" у британському договорі немає – можете самостійно перечитати українську та англійську версії, щоби переконатися в цьому. Так, їх кілька разів вжив британський прем’єр Ріші Сунак – очевидно, не розуміючи токсичності цієї поширеної дипломатичної формули для українців. Сунак – політик, а не юрист, він, окрім "запевнень", також двічі вжив фразу "безпекові гарантії" – спершу у виступі у Маріїнському палаці, потім – у Верховній Раді. Але від його слів у документі не з’явилося ані першої, ані другої формули.

Натомість договір з Британією вживає такі терміни, як безпекова співпраця (security copperation/cooperation in the sphere of security) та безпекові зобов’язання (security commitments). І це – цілком прийнятні формули.

По-друге, насправді "гарантій безпеки" у міжнародному праві просто не існує.

Це – термін не юридичний, а політико-медійний. Так склалося, що в Україні він популярний ще з 1990-х років, але це міф, жодна з ключових світових держав не вживає його у своїй договірній базі. "Європейська правда" детально про це розповідала.

Це треба усвідомити: Україна не отримає "гарантій безпеки" за жодним міжнародним договором, але це не зменшує практичної користі від договорів, які містять конкретні безпекові зобов’язання партнерів.

Якщо вже абсолютизувати, то Вашингтонський договір НАТО також не містить терміну "гарантії безпеки". Невже критики називатимуть і його "ще одним Будапештським меморандумом" після приєднання України до Альянсу?

Ще один аргумент, який лунає від критиків – мовляв, і БМ, і британський договір передбачають "проведення консультацій" у разі нападу на Україну, а отже – це "те саме".

Утім, і це порівняння є хибним. Бо консультації – це неуникний елемент дипломатичної процедури. До речі, у НАТО вони також обов’язково проводяться під час запуску статті 5 про колективний захист. Ніхто ж не стане на цій підставі казати, що Вашингтонський договір НАТО – це "те саме, що і Будапештський меморандум"?

Натомість ключова проблема "Будапешта" була в тому, що він не передбачав жодних зобов’язань західних партнерів, окрім потреби колись проконсультуватися (не уточнюючи навіть терміни); мета консультацій теж не зазначена ("ЄвроПравда" раніше детально про це розповідала). Британський договір позбавлений цих вад. У ньому передбачена і процедура, і детально описані зобов’язання Лондона щодо надання Україні озброєнь, припасів, економічної, санкційної підтримки тощо.

Тому безпековий договір з Британією – це класичні безпекові зобов’язання, та ще й доволі потужні. Це – саме той тип угод, якого варто було прагнути.

Понад те, цей договір створює рамку, фундамент для подальшої українсько-британської співпраці, для секторальних домовленостей, що будуть доповненнями до нього (наприклад, Сунак вже оголосив про домовленість щодо будівництва великої кількості дронів). Безглуздо порівнювати таку системну угоду з БМ.

Ще одна "підстава" для сумнівів у дієвості британського договору, яка лунає – це те, що він не передбачає ратифікації – а отже, мовляв, це "ще один Будапешт".

Це – так само безпідставне твердження.

Міждержавні договори не обов’язково мають бути ратифіковані. Стаття 9 закону "Про міжнародні договори України" передбачає перелік ситуацій, коли ратифікація у ВР є обов’язковою, і вони не охоплюють договір з Британією "Про безпекову співпрацю", за яким Україна не бере на себе зобов’язань. У Британії натомість діють свої вимоги щодо ратифікації: повноваження прем’єра та уряду є значно ширшими. Ми ж не ставимо під сумнів право уряду Британії виділити 2,5 млрд фунтів для ЗСУ? Хоча в Україні така угода про допомогу іншій державі мала би проходити ратифікацію.

Отже, британські урядові юристи дали "добро" на запуск безпекового договору з Україною без формальної ратифікації. А безпекова угода з Британією є чинним юридично, нічим не підваженим міжнародним договором.

Інше питання, що політично його все одно варто було би пропустити через парламент, і до цього ми зараз повернемося.

Реальні проблеми договору з Британією

Хоч законодавство не зобов’язує Україну проводити ратифікацію угоди з Британією, сторони все одно могли би передбачити в угоді такий пункт. І те, що вони цього не зробили, є політичною помилкою Офісу президента, який вів переговори, та найбільшим недоліком стратегічного британського договору.

Ця проблема не стосується Британії як такої; принаймні, в осяжній перспективі.

На щастя, британське суспільство є однозначним щодо російської агресії, тож і після виборів 2024 року новий британський уряд продовжуватиме підтримувати Україну навіть за тими пунктами угоди, які містять невизначеність (наприклад, вартість безпекової підтримки протягом наступних 10 років у договорі не зафіксована).

Однак попереду – угоди з іншими державами G7 і поза межами "сімки". Передусім – безпекові угоди з іншими учасниками "ядерної трійки", США та Францією. І, як вже йшлося вище, британська угода буде дороговказом на переговорах із ними.

Але ці держави – зовсім не схожі на Британію ані за системою влади, ані за стабільністю підтримки України.

Якщо тепер Київ спробує домовитися про схожий шлях підписання угод з Макроном та Байденом без їхньої ратифікації у Національній асамблеї та Конгресі відповідно – то це підважить зміст документа (бо президенти будуть обмежені у рівні зобов’язань), а також створить небезпеку його денонсації у разі приходу до влади чинної опозиції у цих державах.

Так, шлях ратифікації складніший. Але якщо нам потрібна довгострокова підтримка, а не яскраве політичне дійство, то його треба пройти. І почати цей шлях треба було якраз із Британією, де зібрати голоси у парламенті не склало би жодних проблем.

Утім, принаймні в інших угодах Київ має виправити цю помилку.

Є також кілька положень у тексті, які можна назвати як мінімум неоптимальними.

Це і вже згадана відсутність декларацій про обсяг майбутньої британської оборонної підтримки, а також відсутність чітких положень про бюджетну підтримку. Утім, було б наївно розраховувати на конкретні суми у десятирічному періоді; Лондон коригуватиме ці параметри залежно від розвитку ситуації.

Також у розділі угоди, що стосується відповідальності РФ, немає ані слова про "спецтрибунал для Путіна", тобто покарання за злочин агресії. Це – загальна політика Британії, яка виступає проти подібних прецедентів у міжнародному праві, і це не дивно (достатньо згадати про британські авіаудари по Ємену, щоби зрозуміти причини цього).

Також є серйозні питання до блоку щодо реформ, які здійснюватиме Україна для свого наближення до НАТО. Тут положення угоди є недостатньо конкретними і містять дивні розмиті формулювання. До слова, ця неконкретність була однією з умов, які дозволили обійтися без ратифікації договору у ВР.

Але попри ці зауваження можна констатувати, що у частині безпекових зобов’язань Британії ця угода максимально можливо амбітна. Це – справді важливий документ, що матиме розвиток і наслідки, і його точно не варто знецінювати.

Головне – виходити з реалістичних очікувань і не послуговуватися міфами.

А ще під час підписання наступних угод між Україною та союзникам лідерам держав треба буде уважніше обирати термінологію. Як мінімум – просити партнерів уникати згадок терміну "безпекові запевнення", який не сприймається українським суспільством, та чіткіше пояснювати, що йдеться не про міфічні "гарантії безпеки", а про конкретні зобов’язання партнерів, які поза тим є важливими, бо наближають нашу перемогу та роблять її більш стійкою.

 

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.