"Европейская правда" публикует статью партнерского издания - швейцарского сайта Swissinfo. Поднятая тема - соответствие практики всенародных референдумов принципам демократии - актуальна и для Украины. Особенно в ситуации, когда этим инструментом активно злоупотребляют популисты. 

* * * * *

Если сравнить швейцарскую политику с автобаном, а законодательные инициативы с автомашинами, то тогда картинка у нас получится примерно такая же, какая регулярно возникает в Швейцарии накануне больших каникул или длинных выходных перед северным порталом Сен-Готтардского автомобильного туннеля. Речь идет о гигантской пробке! И в самом деле: в настоящее время референдума ожидают сразу 15 народных законодательных инициатив. И примерно столько же проходят процедуру сбора подписей.

Следует также учесть не только количественный, но и качественный фактор: за последние десятилетия в Швейцарии как число запускаемых инициатив, так и количество законопроектов, получивших поддержку избирателей, возросло очень резко.

Начиная с 1891 года в Швейцарии народом были одобрены 22 законодательные инициативы, причем 10 из них были поддержаны избирателями за одно только последнее десятилетие.

Само по себе это и не хорошо, и не плохо, потому что, как подчеркивает Паскаль Маон, профессор Кафедры теории государства и права Университета города Невшатель, эти данные следует рассматривать в более широком контексте: "Многие из одобренных инициатив либо прямо противоречили международному праву, либо они начинали противоречить ему после их конкретной реализации. Поэтому в последние годы в Швейцарии не прекращаются дебаты о том, каким образом мы могли бы реформировать этот важнейший инструмент швейцарского народоправства".

Свой вклад в эту дискуссию внес недавно либеральный научно-исследовательский институт "Avanir Suisse", представивший на суд общественности каталог мер, направленных на совершенствование порядка реализации народом своих демократических прав в части, касающейся запуска и продвижения законодательных инициатив. Цель — поставить заслон на пути недобросовестных популистов, использующих инструмент инициативы в корыстных политических целях.

В качестве одной из таких мер "Avenir Suisse" предлагает ввести норму, по которой текст законопроекта должен в первую очередь получить одобрение Федеральной канцелярии - органа, отвечающего за регистрацию и оформление поступающих от народа законопроектов. Дает канцелярия "добро" — и авторы инициативы могут приступать к сбору подписей, количество которых, кстати, тоже предлагается заметно увеличить. Наконец, аналитики "Avenir Suisse" считали бы разумным разработать и представить на рассмотрение народа специальный федеральный закон, который регулировал бы как порядок запуска народной законодательной инициативы, так и условия и нормы ее одобрения и реализации.

"А воз и ныне там..."

Впрочем, таких "мыслительных фабрик", как эта, в Швейцарии очень много, и все они рано или поздно открывают для себя тему народных демократических прав и начинают генерировать идеи и варианты их реформирования и улучшения. Не стал исключением и общественный внешнеполитический фонд "Foraus", в недрах которого родилось само по себе вроде бы логичное предложение: если одобренная народная законодательная инициатива противоречит международному праву, то есть какому-то конкретному соглашению, конвенции или договору, подписанному Швейцарией, то тогда данный документ тоже должен, как говорится, "автоматом", выноситься на референдум. Тем самым избирателям как бы предлагается быть до конца логичными и нести полную ответственность за принятое решение.

В свое время это предложение наделало много шума, с учетом того, что появилось оно в разгар общественных дискуссий по вопросу конкретной реализации результатов референдума 9 февраля 2014 года. Тогда, как известно, швейцарские избиратели поддержали изложенное в инициативе "Против массовой иммиграции" предложение вернуть квоты и количественные контингенты в качестве инструмента регулирования притока в Швейцарию трудовых кадров из стран ЕС.

Такие квоты прямо противоречат принципу "свободы передвижения", зафиксированному в первом пакете соглашений, заключенных между Берном и Брюсселем.

И если приложить принцип, предлагаемый фондом "Foraus", к данной проблематике, то тогда народ, приняв "антимиграционную" инициативу, должен был бы, по идее, еще раз проголосовать по вопросу, ни много ни мало, отношений с Европой вообще.

Но если бы швейцарским избирателям грозила такая перспектива, то тогда как бы они стали голосовать 9 февраля?

"С чисто интеллектуальной точки зрения такие дебаты очень интересны, однако при этом возникает трудно решаемый практический вопрос формирования политического большинства, которое бы согласилось провести действительно фундаментальную реформу народных демократических прав. Проектов таких реформ и в прошлом было немало, но воз пока и ныне там, потому что как только дело доходит до реальных перемен, народ становится очень осторожным и, как правило, голосует за статус-кво", — подчеркивает политолог из Университета Лозанны Георг Лутц.

"Священная корова"

Следует учитывать, что такой инструмент прямой демократии, как народная законодательная инициатива, имеет в Швейцарии не только нормативно-правовой, но и культурно-эмоциональный характер. Она закреплена в сознании народа еще и на уровне чувств, обладая самоценным значением, вне привязки к конкретной политической реальности.

Именно поэтому избирателям так сложно решиться на какие-то серьезные изменения в порядке функционирования инструмента, базовые характеристики которого оставались одними и теми же как минимум последние сто лет. "Инструменты прямой демократии всегда оказывались исключенными из процесса конституционных реформ", — говорит Андреас Ладнер, профессор Института общественного управления при Лозаннском университете.

"Например, когда в парламенте в 1999 году дебатировался проект второй в истории современной Швейцарии всеобъемлющей реформы федеральной конституции (первая реформа была проведена в 1874 году), то предложение правительства повысить число подписей граждан, необходимых для запуска законодательной инициативы, со 100 до 150 тыс., было отвергнуто огромным большинством депутатов".

И, наконец, здесь есть и еще одно обстоятельство:

в последнее время инструмент законодательной инициативы все активнее осваивают политические партии и организации.

Изначально инициатива задумывалась в качестве административного ресурса в помощь группам, слоям, классам и отдельным гражданам, не представленным в парламенте и исключенным из процесса законотворчества. Однако в наши дни она все в большей степени превращается в инструмент партийного маркетинга, с учетом того, что у политических партий изначально больше ресурсов и возможностей для того, чтобы начать процедуру выдвижения такой инициативы и довести ее до победного референдума.

Поэтому понятно, что партии вовсе не намерены сами себе усложнять условия пользования таким удобным инструментом саморекламы, как законодательная инициатива.

Надежда на мудрость народа

Политолог Георг Лутц подтверждает эту тенденцию. "За последние 10 лет каждая без исключения партия, представленная в парламенте Швейцарии, выступила автором хотя бы одной законодательной инициативы. Усложнять порядок пользования данным инструментом прямой демократии никто не хочет. Отдельные же политические и общественные деятели, которые вроде и хотели бы это сделать, не решаются открыто заявить о своих мотивах и аргументах, опасаясь попасть в категорию "врагов народа".

Поэтому неудивительно, что в прошлом 2014 году потерпел поражение проект Федерального совета, предлагавшего перед запуском инициативы проверять ее текст на предмет совместимости с международным правом. Нечто похожее попытался сделать и Комитет Совета кантонов (малой палаты парламента) по конституционному законодательству и государственному строительству, инициировав дискуссию о роли парламента в рамках процедуры правовой экспертизы и допуска народных законодательных инициатив.

Однако и здесь тоже сразу же обозначилась резко отрицательная позиция как правоконсервативной Швейцарской народной партии (SVP), так и левых фракций и депутатов, то есть сил, чаще всего прибегающих к инициативе как к инструменту проталкивания своих идей и представлений о том, как должны функционировать государство и общество Швейцарии.

Значит ли это, что законодательная инициатива как важнейший институт в системе швейцарской прямой демократии попала в ситуацию "бесконечного тупика"?

Андреас Ладнер так не считает. "Народ, рано или поздно, сам отрегулирует порядок применения законодательной инициативы. Он интуитивно ощущает опасность ее девальвации и превращения в чисто популистский инструмент. Недаром в последние месяцы мы наблюдаем, как многие инициативы отвергаются народом более чем очевидным большинством. Выводы будут сделаны обязательно — надо только запастись терпением".