От Литвы до Германии: кто еще предлагает Украине новый путь в ЕС и что за этим стоит

Лист канцлера Німеччини Фрідріха Мерца до керівництва інституцій ЄС активізував дискусії про те, як змінити підхід до передвступної інтеграції держав-кандидатів, передусім України. В Києві ці пропозиції зустріли досить критично, побоюючись, що новий формат стане замінником повноправного членства. 

"Європейська правда" детально публікувала і критику цих пропозицій, і статтю на їх захист, і пояснення офіційного Берліна.

До редакції надійшла також стаття авторитетних європейських експертів Стівена Блокманса і Майкла Емерсона, які долучаються до дискусії і пояснюють, що насправді ідеї Німеччини можуть бути досить цінними. 

Вони попереджають, що відмова від пропозиції "полегшеного членства" через її негативно сприйнятий символізм означала би для України втрату можливості долучитися до процесу ухвалення рішень в ЄС. У системі, побудованій на консенсусі, а не на голосуванні більшістю, наявність місця за столом переговорів може мати таке ж значення, як і право голосу. Тому навіть право висловлюватися по темі дасть Україні змогу впливати на рішення та законодавство ЄС. 

Також вони наполягають, що надання таких представницьких прав ще до вступу не відсуває країни-кандидати у нову "кімнату очікування", а стає важливим орієнтиром на офіційному шляху до повноправного членства.

До того ж, крім німецької, в ЄС обговорюються й інші пропозиції, які заслуговують на увагу. 

ЄС варто відкрити всі кластери відразу

У травні ЄС тихо вийшов з багатомісячного глухого кута щодо України, ухваливши рішення про розширення мандата своєї Консультативної місії з реформи сектора цивільної безпеки (EUAM). Це стало можливим після того, як Угорщина припинила блокування; з цього питання угорське вето тривало з кінця 2025 року. 

Це рішення привернуло набагато менше уваги ЗМІ, ніж кредит на суму 90 млрд євро, який Будапешт також блокував з січня. Але значення такого, на перший погляд, технократичного кроку не слід недооцінювати. Розширений мандат EUAM може допомогти місії підготувати охоплену війною країну до можливого членства в ЄС, пришвидшивши реформи в галузі верховенства права та інституцій цивільної безпеки.

Очікується, що переговори про вступ щодо цих питань (адже вони належать до кластера 1 "Основи") розпочнуться ще до червневого засідання Європейської ради. Цьому передуватимуть технічні консультації між Будапештом і Києвом щодо прав угорської меншини. 

Втім (і автори цієї статті наголошують про це за кожної нагоди), переговори про вступ слід було би розпочинати відкриттям усіх 35 переговорних розділів якнайраніше. Тоді готовність до членства можна було б оцінювати комплексно та винагороджувати Україну поступовим розширенням доступу до політик, інституцій та фінансування ЄС щоразу, коли Київ досягає певного порогового показника. 

Поєднання доступу держав-кандидатів до таких сфер ЄС, як транспорт, фінансові послуги чи безпека харчових продуктів, із прогресом у "фундаментальних" сферах правосуддя та внутрішніх справ – гарантує, що кандидати, як-от Україна, на передвступному етапі не лише збиратимуть найдоступніші переваги, а й будуть змушені "розбивати найтвердіші горіхи", тобто проводити складні реформи. 

Це також захищало держави-кандидатки від сценарію, за якого вони отримають доступ лише до певних сфер спільного ринку – тобто часткове, а не повне членство. 

Та нині багато говорять про поетапний вступ. 

Такий формат щодо всіх країн-кандидатів, які розпочали переговори про членство, передбачений трьома окремими пропозиціями трьох держав-членів, які циркулюють з квітня – Франції, Німеччини та Литви. 

Кожен із цих документів (так званих non-paper) запроваджує ще до вступу певний привабливий "просунутий статус", що має на меті пришвидшити вступні переговори та запобігти повторенню давніх збоїв, які викликані методологією розширення. 

Україні варто підтримати цей крок замість того, щоб відразу відкидати його.

Проте пропозиція ЄС щодо України також має включати кроки з визнання її унікальних та вражаючих з технологічної точки зору військових зусиль – на користь усієї Європи, а не лише самої України.

Париж пропонує "інтегрований" статус

Не всі три пропозиції відомі публічно – тому варто розповісти про них, не уникаючи конструктивної критики.

Щоб продемонструвати тверду рішучість щодо розширення ЄС, у французьких пропозиціях прописано "статус інтегрованої держави" ("integrated state status"), що охоплює поступове розширення представницьких прав кандидатів у інституціях та доступ до політики ЄС на передвступному етапі.

Також пропонується доступ "до всіх програм фінансування, відкритих для третіх країн, за умови, що кандидати досягли достатнього прогресу щодо фундаментальних питань". При цьому має бути передбачена можливість "розвороту" інтеграції – тобто переговорний процес може бути зупинений або розвернутий, якщо країна-кандидат демонструє відкат вже проведених реформ або порушує взяті на себе зобов'язання.

Такий підхід близький до нашої пропозиції щодо "номінованої держави-члена", яку ми як експерти висували у лютому. За цією ідеєю вагомі (гео)політичні зобов’язання ЄС підкріплюються важливими представницькими – але без права голосу – правами для України та інших країн-кандидатів у Раді міністрів ЄС та інших інституціях. 

Примітно, що французький документ використовує багато гучних термінів ("прискорення", "оптимізація", "розширення", "посилення") – але їхнє значення та суть пропозиції здебільшого є розмитою. Одним з винятків, зокрема, є чіткість позиції Парижа щодо того, що до повноцінного вступу в ЄС кандидати не мають отримати доступу до спільної агрополітики ЄС та фондів згуртованості.

Берлін: акцент на Україні

Німецький неофіційний документ був надісланий канцлером Мерцем президенту Європейської ради Антоніу Кошті, президентці Єврокомісії Урсулі фон дер Ляєн та президентові головуючого в ЄС Кіпру Нікосу Христодулідісу для обговорення на червневому саміті ЄС. 

Мерц фокусується на Україні, якій пропонує "асоційоване членство", що є слабшим терміном, ніж французька пропозиція, оскільки Україна вже має Угоду про асоціацію з ЄС.

Однак німецька пропозиція йде набагато далі стосовно доступу до інституцій ЄС ще до офіційного вступу. Зокрема, йдеться про повну участь (хоча й без права голосу) у засіданнях Європейської ради та Ради ЄС, призначення асоційованого комісара (без сфери відповідальності), асоційованих депутатів Європарламенту (без права голосу) та асоційованого судді Суду ЄС. 

Німецька пропозиція також визначає можливість для розвороту. Вона запроваджує "механізм повернення до попереднього стану" у разу відкату України у питаннях фундаментальних цінностей ЄС, тобто у разі структурних кроків назад щодо досягнень у переговорах про вступ.

Німеччина не пропонує асоційованого членства для Молдови та країн Західних Балкан. Натомість вона закликає лідерів держав ЄС розглянути інноваційні рішення для прискорення процесу вступу цих країн, зокрема надавши і їм "статус спостерігача у відповідних інституціях ЄС" після досягнення суттєвого прогресу на пріоритетних треках до спільного ринку. 

На думку Берліна, відмінність України від інших країн-кандидатів полягає, по-перше, в "особливій ситуації", в якій вона опинилася через Росію, а по-друге – в часових обмеженнях і потребі швидко зміцнити позиції України у майбутньому мирному процесі.

Варто зазначити, що ані у французькому, ані у німецькому документах не згадується про ідею поширити принцип голосування кваліфікованою більшістю в Раді ЄС на проміжні етапи процесу вступу – хоча ця ідея вже роками просувається кількома аналітичними центрами.

Литовська ідея "держави у процесі вступу"

Натомість ідея зміни принципу голосування є у неофіційному документі, який пропонує Литва. Утім, інші держави-члени поки що його не підтримали. 

Одне із зауважень щодо цього документа полягає в тому, що в ньому пропонується, аби ЄС визначив цільову дату "членства протягом цього десятиліття". Також є підозра, що ще однією підставою для опору є небажання деяких держав-членів перейти до голосування кваліфікованою більшістю щодо проміжних рішень дорогою до вступу. 

Вільнюс також запропонував, щоб статус "держави у процесі вступу" ("acceding state") – який наразі з’являється у кандидата лише після підписання договору про вступ до ЄС – застосовували до країни-кандидата набагато раніше. Щоб такий спецстатус з’являвся у кандидата, "щойно він успішно пройде Проміжний звіт з оцінки відповідності критеріям (IBAR) щодо першого кластера, продемонструє всебічну відповідність acquis та досягне високого рівня (щонайменше 90%) відповідності Спільній зовнішній та безпековій політиці ЄС".

Це привабливі пропозиції, які заслуговують на серйозний розгляд.

Тому литовська пропозиція не повинна бути залишена без уваги на засіданні Європейської ради та під час подальшого обговорення. 

Надання Україні статусу "держави у процесі вступу" дало б набагато сильніший сигнал, ніж статус "асоційованого члена".

Унікальна безпекова роль України 

В німецькій пропозиції окремо йдеться про безпекові питання.

Але вражає, що Мерц пропонує, щоби стаття 42.7 договору про ЄС – тобто положення про європейську взаємну оборону – де-факто застосовували до України на підставі простого політичного рішення про це.

Це, ймовірно, буде занадто сміливим кроком для кількох інших держав-членів, особливо якщо здійснити цей крок ще до укладення стійкої мирної угоди з Росією. Але це може бути реалізовано коаліцією тих держав, що здатні й готові надавати такі гарантії безпеки.

І, справді, унікальна роль України у протидії російській агресії заслуговує на чіткіше визнання, ніж те, що прописано в описаних вище неофіційних пропозиціях трьох держав. 

Україна має бути повністю інтегрована у будь-яку структуру, яка виникне при формуванні Європейського оборонного союзу. Це передбачає не лише інтеграцію оборонної промисловості, а й включення України до майбутньої Європейської ради безпеки, її допоміжних командних структур та багатонаціональних збройних сил.

Маяк, а не передпокій

Попри певні дискусійні моменти, рішення відхилити пропозицію про статус "просунутого кандидата" через його негативно сприйнятий символізм і наполягання на нереалістичній меті отримання повноправного членства протягом наступного року-двох – ці дії України є пострілом собі в ногу, і навіть гірше. 

Адже це означає відмову від дострокового отримання права бути присутнім і брати участь в обговореннях усередині ЄС.

Цінність цієї пропозиції виходить з того, що інституції ЄС схильні досягати консенсусу, а не голосувати за правилом більшості. 

Тому місце за столом часто має таке ж значення, як і право голосу. 

Країни-кандидати, яким надано право брати участь у дискусіях, отримують вплив на процес формування позицій та законодавства ЄС, де – найчастіше – голосування не проводиться. Відхилити таку пропозицію означає недооцінити її цінність та потенціал. 

Це також заперечення того, як працює політика розширення між державами-членами ЄС та всередині них. Цю відмову України не зможе виправдати навіть нескінченне повторення аргументу (хай і справедливого) про те, що Україна стоїть на захисті усієї Європи.

Зрештою, підхід, заснований на заслугах, теж нікуди не зникне з передвступного процесу. А він означає, що процес вступу до ЄС для України – це марафон, а не спринт. 

Лист Мерца це чітко підкреслює, згадуючи, що через "безліч перешкод" у процесі вступу та "політичну складність процедур ратифікації в різних державах-членах" для отримання повноправного членства потрібні роки. 

Країна-кандидат повинна заслужити довіру своїх майбутніх колег по ЄС, які поділяться своїми коштами та владою з новим учасником.

Довіру потрібно заробляти – тоді як втратити її можна миттєво.

Досвід відступу чинних держав-членів у питаннях відданості демократії та верховенству права, а також новини про нещодавні корупційні скандали, що сколихнули Київ, лише зміцнили рішучість ЄС суворо застосовувати цю фундаментальну умову членства. 

Саме тому перший кластер переговорів відкривається першим, а закривається останнім: щоб мати час оцінити результати.

Зрештою, існує вразливість вступного процесу до можливої перемоги на виборах популістських радикально-правих партій – таких як "Національне об’єднання" у Франції та "Альтернатива для Німеччини", які виступають проти розширення у принципі. На відміну від партії "Фідес" Орбана, який був проти членства в ЄС України, але підтримував приєднання країн Західних Балкан. 

Популістські радикально-праві партії продовжують набирати силу по всій Європі, що змушуватиме уряди та інших акторів до обережнішого підходу до розширення – особливо в країнах, де для ратифікації договорів треба проводити референдуми.

Форма не має бути важливіша за зміст

Водночас експерименти з методологією розширення не можуть замінити геополітику. 

Настав час Європейській раді розпочати переговори про вступ з Україною та Молдовою. Нещодавня хвиля, здавалося б, технократичних рішень та пропозицій свідчить про те, що щось справді готується. 

Політика щодо методології розширення повільно змінюється в урядах ключових держав-членів, таких як Франція та Німеччина. Очевидно, що Париж і Берлін усвідомлюють: потрібно діяти вже зараз, щоб не дати старим привидам довступного процесу знову підняти свої потворні голови. І діяти треба до того, як партії, що виступають проти розширення, можуть посилитися. 

Тим часом Україна має користуватися кожною нагодою, щоб пришвидшити процес приєднання. 

Зі свого боку прихильники розширення ЄС повинні спрямувати цей процес таким чином, щоб поступова інтеграція країн-кандидатів не стала жертвою нативістських та ревізіоністських тенденцій всередині Європейського Союзу. 

Пропозиція має не бути символічною та має включати конкретні критерії (до прикладу, як ми пропонували у "моделі поетапного вступу"). Щоб бути значущою, вона має виходити за межі початкового пріоритету, яким є вступ до єдиного ринку, а натомість має інтегрувати Україну у майбутній Європейський оборонний союз як потенційного повноправного засновника. 

Але участь у Раді ЄС без права голосу – це значний крок вперед для України.

Адже це відкриває всі можливості для участі у формуванні рішень ЄС, більшість яких фактично ухвалюється без голосування, консенсусом.

Ідея, що лежить в основі пропозицій держав-членів, полягає не в тому, щоб вигадати нову лексику для відтермінування або заміни членства, а в тому, щоб справді прискорити вступ України у надійний та керований спосіб. 

Автори: 

Стівен Блокманс, заступник директора Міжнародного центру оборони та безпеки (Таллінн);

Майкл Емерсон, старший науковий співробітник Центру європейських політичних досліджень (Брюссель),

для "Європейської правди"