Уроки деолигархизации: почему удались и почему провалились реформы в Грузии

Вторник, 21 марта 2017, 09:07 — Александр Купатадзе, Королевский колледж Лондона
Фото acreurope.eu

Что нужно сделать постсоветской стране, чтобы разорвать порочный круг коррупции, безнаказанности и кумовства?

Пример Эстонии ранних 1990-х и более близкий по времени грузинский опыт показывают, что для этого необходима радикальная реформа типа так называемого "большого взрыва".

Эти два примера также наводят на мысль о том, что разрыв тесной связи между государством и бизнесом (хотя бы временный) – необходимое, но недостаточное условие успешных реформ в постсоветской Евразии.

Особенно показателен опыт Грузии, где самые радикальные реформы произошли в 2004-2008 годах, когда связи между государством и бизнесом были особенно слабыми.

Не менее важны в грузинском примере дальнейшие события, когда новые должностные лица проявили собственные корыстные интересы.

Это стало очевидным в период с 2008 по 2012 год, когда связи государства и бизнеса восстановились, а государственным аппаратом все больше манипулировали в угоду частным и групповым интересам. Эти интересы нарушали рыночную конкуренцию, и при правительстве Саакашвили правящая элита использовала государственную власть для контроля экономических и политических структур.

Чтобы понять взаимодействие между государством и бизнесом во времена Михеила Саакашвили, следует рассмотреть ситуацию до Революции роз. Накануне революции в Грузии олигархический класс состоял из богатейших бизнесменов, состоящих в кровном родстве с тогдашним президентом Эдуардом Шеварднадзе.

Контрэлита, возглавляемая Саакашвили, была связана с крупным бизнесом лишь периферийно и имела только одного или двух финансовых доноров, например торговца природным газом Давида Безуашвили. Это означало, что

будущие элиты были меньше связаны экономическими интересами в период проведения самых радикальных реформ (2004-2007 годы).

Парламент, избранный в 2004-м, по большей части состоял из молодых активистов Единого национального движения (ЕНД). Лишь нескольких бизнесменов можно было увидеть в рядах правящей партии ЕНД.

Против большинства олигархов времен Шеварднадзе были возбуждены уголовные дела. Чтобы сохранить свободу, им пришлось заплатить значительные суммы денег в государственную казну (например, Гиа Джохаберидзе, владелец крупнейшей грузинской компании мобильной связи и зять Шеварднадзе, был освобожден только после уплаты $15,5 млн) и провести "добровольную передачу долей собственности" или государству, или лицам, связанным с командой власти.

В 2004-2012 годах, по данным прокуратуры, около 9500 объектов частной собственности было бесплатно передано государству, что, естественно, заставляет задуматься над тем, насколько "добровольной" была эта передача.

Единой политики или законодательного акта, которые бы применялись ко всем олигархам, не было, и каждый случай рассматривался отдельно.

Некоторые из олигархов времен Шеварднадзе в результате судебных процессов потеряли значительную часть своих активов (например, Нугзар Шеварднадзе, племянник экс-президента), но другие (например, Гиа Джохаберидзе, зять Шеварднадзе, Вахтанг Рчеушвили, бывший вице-спикер и владелец строительного бизнеса) остались на плаву.

Все они держались в тени в период непосредственно после Революции роз, но опять объявились через некоторое время.

Этот процесс обычно называли "государственным вымогательством". Однако оно отличалось от простого рекета или коррупционных схем одной важной особенностью – вместо того, чтобы идти в частные карманы, средства шли в пользу обедневшего государства и помогали платить зарплаты чиновникам и обеспечивать крупные инфраструктурные проекты.

Однако это шло на пользу и ЕНД, политической партии власти, и помогало укрепить ее влияние. Некоторые из компаний, ранее принадлежавших олигархам, перешли в руки инсайдеров режима после реприватизации.

Предприятия часто платили значительные суммы в казну политической партии в обмен на благосклонное отношение со стороны государства.

Когда процесс перераспределения в 2007-2008 годах закончился и правительство Саакашвили не смогло внедрить эффективные институты, способные обеспечить разграничение бизнеса и политики, возник новый олигархический класс, который включал бывших министров и близких друзей Михеила Саакашвили.

Однако случаев того, как бывшие чиновники становились богатыми предпринимателями, немного.

Действительно, небольшая экономика вроде Грузии не может вместить много олигархов. Это было не обычное "револьверное" обогащение ряда чиновников, поскольку оно включало создание перманентных почти-монополий на различных рынках и незаконное завладение предприятиями через шантаж и злоупотребления системы уголовного правосудия.

Хотя отдельные лица и выиграли судебные споры против грузинской прокуратуры в 2014-2015 годах (например, Давит Кезерашвили, бывший министр обороны), ничто не может объяснить их внезапного появления среди владельцев крупных бизнесов, кроме манипуляции формальными институтами. Следовательно, решения судов в их пользу свидетельствуют скорее о плохом обосновании дел и неуспешности правоохранительной системы Грузии, чем об отсутствии коррупции.

В целом можно уверенно утверждать, что политика Саакашвили была направлена на привлечение бизнеса к построению сильного государства, а не на разрыв связи государства с бизнесом.

Создание почти-монополий и сосредоточение ресурсов в руках немногих инсайдеров были скорее промежуточными последствиями и должны рассматриваться как пути достижения окончательной цели – консолидации контроля политической партии ЕНД над государственным аппаратом.

"Новые олигархи" сосуществовали с некоторыми "старыми" олигархами для того, чтобы финансировать ЕНД после Революции роз. В отличие от парламента, избранного в 2004 году, в 2008-м в ЕНД состоял уже целый ряд богатых бизнесменов.

Считается, что это правительство заключало государственные контракты с "дружественными" компаниями в обмен на политическую поддержку.

Владельцев этих компаний можно было заметить среди ключевых финансовых доноров правящей ЕНД. В некоторых случаях утверждалось даже, что вклад компании в партийную казну ЕНД мог быть одной из причин того, что прокуратура не проявляла интереса к расследованию масштабного мошенничества при участии такой компании.

Но даже несмотря на то, что коррупция резко сократилась в секторах, где государство взаимодействует с гражданами (получение документов, выдаваемых государством, патрульная полиция, лицензирование, регулирование и налоговый мониторинг малого бизнеса), восстановившиеся государственно-деловые связи свели на нет некоторые из ключевых наработок по прозрачности, вроде электронных закупок, поскольку в отношении многих договоров, касающихся государственных закупок, переговоры проходили в режиме "оффлайн".

После завершения правления правительства Саакашвили в 2012 году Transparency International Georgia определила, что количество тайных сговоров между политиками и бизнесменами, которые были значительной проблемой во времена правительства Саакашвили, заметно сократилось.

Вымогательство денег у бизнеса не является необходимой практикой для текущей власти, поскольку "Грузинская мечта", правящая партия, финансируется Бидзиной Иванишвили, самым богатым человеком Грузии. Иванишвили, который накопил свое состояние в России в ранний постсоветский период, финансировал управленческие реформы администрации Саакашвили в период после Революции роз, но объявил о своих политических амбициях после конфликта с Михеилом Саакашвили в 2012 году – пример личной вендетты бизнесмена по отношению к политическому правителю.

Одним из важных последствий сосредоточения политической власти в руках богача является то, что власти не нужно участвовать в тех типах коррупции, которые преобладали при ее предшественниках, вроде перераспределения государственных ресурсов в казну доминирующей политической партии.

Однако сговор между политикой и бизнесом продолжает быть значительной проблемой, поскольку компании часто выигрывают государственные тендеры, также предоставляют средства казне правительственной политической партии "Грузинская мечта". Впрочем, сегодня коррупция является более "приватизированной": отдельные компании и сети влияют на поведение государства в целях получения собственной выгоды.

Кроме того, антикоррупционная борьба правительства "Грузинской мечты" затрагивает преимущественно членов правительства Саакашвили. С октября 2012 года не было ни одного громкого судебного дела о коррупции в рядах действующего правительства.

Возникает вопрос: что это может значить для Украины?

Разрыв государственно-деловых связей в постсоветском контексте маловероятен без полной смены политической элиты (что вошло в литературу о коррупции под названием "биг бенг", или "большой взрыв").

Пример Эстонии и Грузии показывает, что необходим радикальный разрыв с прошлым, который не может быть осуществлен фрагментированной элитой и остатками предыдущих коррупционных режимов.

В условиях Украины это не является реалистичным вариантом. Объявленная цель "децентрализации" также не поможет, поскольку местная власть может быть легко подорвана коррумпированными сетями.

И все же у Украины есть неплохие шансы благодаря действенному гражданскому обществу, которое может обеспечить необходимый толчок к реформам.

Соглашения с ЕС сами по себе не приведут к изменениям. Более того, примеры Эстонии и Грузии показывают, что советы Запада часто противоположны тому, что работает на практике (например, Запад советовал Лаару и Саакашвили быть менее радикальными).

Но гражданское общество может быть незаменимым в осуществлении давления на элиты и обеспечении проведения таких необходимых изменений. Это давление, в сочетании с нормативной и структурной политики ЕС, может быть трансформационным.

Впрочем, стоит помнить, что медлительность украинских реформ дает больше шансов противникам изменений.

 

Автор: Александр Купатадзе,  

Королевский колледж Лондона,

лектор в Королевском институте России и Департаменте европейских и международных исследований

Статья подготовлена VoxUkraine специально для "Европейской правды"

Публикации в рубрике "Экспертное мнение" не являются редакционными статьями и отражают исключительно точку зрения автора

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua