Як змінити українську дипломатію? Досвід дипслужби Німеччини

Середа, 11 травня 2016, 13:42 — Валерій Степанов, для Європейської правди

В часи реформ змінюватися мають усі відомства. Українське МЗС – точно не виняток.

Зміни особливо на часі зараз, коли нарешті схвалено закон про держслужбу, адже донедавна в МЗС стверджували, що саме його відсутність гальмує реформу дипломатичної служби.

Та якою має стати українська дипломатія? Чи переможе вона на "західному фронті", де наша держава також протидіє російській агресії? Чи зможе нова українська дипслужба розвіяти сумніви, що вона справді змінилася на краще? Які дипломатичні звичаї нам варто брати за зразок?

"Європейська правда" продовжує дискусію. До вашої уваги – німецький досвід у викладенні авторитетного дипломата Валерія Степанова.

* * * * *

Опублікована на початку цього року стаття Андрія Веселовського та Олега Александрова "Українська дипломатія: на шляху до європейських стандартів" перевела у публічну площину дискусію щодо давно назрілої реформи зовнішньополітичного блоку.

Складно сперечатися з авторами, що вітчизняна дипломатія "залишається далекою від європейських критеріїв". Багато в чому це – наслідок закладеного у Конституції дуалізму влади, аналогів якому немає у державах з усталеним демократичним порядком (у нас президент здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави і визначає кандидатуру глави МЗС; уряд не впливає на призначення цього міністра, однак прем'єр також представляє державу на міжнародній арені. – ЄП). Дається взнаки і волюнтаристський підхід із боку керманичів відомства.

Національний інститут стратегічних досліджень підготував аналітичну доповідь щодо реформування дипслужби, та цей документ недостатньо враховує досвід однієї з найуспішніших дипломатичних служб у світі – німецької.

Тому не зайве придивитися до нього крізь призму наших реалій, щоби запозичити найефективніші принципи та підходи.

Почнемо з основних політичних гравців.

Федеральний президент не бере безпосередньої участі у формуванні зовнішньої політики.

Його вплив носить непрямий характер. Президент має робочі контакти з інстанціями, що ухвалюють зовнішньополітичні рішення, особливо з федеральним канцлером; провадить правовий контроль; здійснює протокольне представництво держави на міжнародній арені.

Хоча формально саме президент призначає послів Федеративної Республіки, це не означає, що він може давати їм директивні вказівки.

Головною ланкою зовнішньополітичного механізму Німеччини є федеральний уряд. Саме йому належать ключові зовнішньополітичні повноваження та реальна влада.

На практиці використання цих повноважень – майже виключно в руках федерального канцлера. Він визначає основні напрямки політики уряду, в рамках яких федеральні міністри вже самостійно вирішують своє коло питань, несучи особисту відповідальність.

Через це німецька урядова система справедливо отримала назву "канцлерської демократії".

Саме федеральний канцлер визначає зовнішньополітичний курс країни.

Він бере участь у призначенні та звільненні керівного складу зовнішньополітичної служби; визначенні зовнішньополітичної компетенції урядових органів, міністерств та відомств; вирішенні питань війни та миру (має право вносити відповідну ініціативу перед парламентом); має право проведення переговорів.

Канцлер безпосередньо керує процесом укладення міжурядових угод та контрасигнує президентські акти.

У зовнішньополітичній сфері федеральний канцлер співпрацює насамперед з міністром закордонних справ.

Саме МЗС є го­ловною оперативною ланкою у керівництві та координації німецької зовнішньої політики. Міністру підпорядкована зовнішньополітична служба: центральний апарат та представництва за кордоном.

Разом із тим, до цього процесу активно залучаються міністерства економіки, економічного співробітництва та розвитку, фінансів, оборони.

Як і інші федеральні міністри, глава МЗС призначається і звільняється з посади федеральним президентом за пропозицією канцлера. Визначення конкретного кандидата є результатом коаліційних домовленостей перед утворенням або реорганізацією уряду.

Повноваження міністра закінчуються одночасно із повноваженнями канцлера, крім того – за його власним бажанням або проти його волі за рішенням канцлера.

Вотум недовіри окремим федеральним міністрам з боку Бундестагу не передбачений.

Міністру закордонних справ підпорядковані два статс-секретарі та два державних міністри (до 1974 року – парламентські статс-секретарі).

Державні міністри є депутатами парламенту та допомагають міністру у виконанні його обов’язків. Вони здійснюють зв’язок між міністерством та Бундестагом і Бундесратом, парламентськими фракціями, комітетами та політичними партіями.

За відсутності міністра вони беруть участь у засіданнях уряду та представляють його на міжнародних конференціях відповідного рівня.

Як правило, один з державних міністрів є членом тієї ж партії, що й міністр, другий – партії-старшого партнера по урядовій коаліції. Один із них виконує також функції голови комітету статс-секретарів федеральних відомств з питань європейської інтеграції, і тому його посада доповнена словами "у європейських справах".

Практичне керівництво дипслужбою (а це – 11,6 тис. людей!) здійснюють статс-секретарі, як найвищі за посадою державні чиновники. Йдеться не про політичних призначенців, а саме про дипломатів.

Між ними існує чіткий розподіл компетенції; їм підпорядковуються керівники відповідних управлінь. Щоденна ранкова конференція, яку проводить один зі статс-секретарів, дозволяє оперативно реагувати на міжнародні подій. Цей механізм є певним аналогом успадкованого від радянської системи утворення під назвою "колегія міністерства", який – будемо відвертими – в Україні давно втратив функції консультативно-дорадчого органу.

Порівняймо: сьогодні українське МЗС в 4-5 разів менше за обсягом діяльності та кількістю зайнятих, але у нас – чотири заступники міністра, у тому числі один – перший.

При цьому пропонується подальше збільшення керівного складу за рахунок "державних міністрів/заступників міністра, держсекретаря та його заступників (до трьох)", тобто щонайменше до шести осіб.

Організаційна структура міністерства закордонних справ Німеччини за 65 років після відновленням його діяльності у березні 1951 року зазнала чимало змін, але в своїх основних рисах зберігала вірність принципам, закладеним так званою "реформою Шюлера" 1918 року.

Наразі воно складається з десяти управлінь: цен­трального; двох політичних; європейського; запобігання кризовим явищам та гуманітарної допомоги; міжнародного порядку, ООН та контролю за озброєнням; економіки та сталого розвитку; правового; культури та комунікації; протоколу. Управління поділяються на референтури (аналог відділів в МЗС України), що виступають провідними оперативними підрозділами, де зосереджується уся поточна робота.

Німецька дипломатична служба, так само, як і державна служба загалом, складається з чотирьох ланок: вищої (кар’єрні дипломати), підвищеної (консульські співробітники, адміністративний персонал), середньої (технічний персонал з відповідною фаховою підготовкою) та простої (технічний персонал без спеціальної підготовки).

Представники перших трьох із них обов’язково проходять підготовку, а згодом підвищують свою кваліфікацію в академії дипломатичної служби.

Обсяг завдань МЗС Німеччини постійно зростає, що вимагає збільшення кількості персоналу, який "обслуговує" вищу ланку.

Якщо у 1951 році питома вага кар’єрних дипломатів в МЗС складала 36%, то нині вона скоротилася вдвічі, попри те, що їхня загальна кількість збільшилася вшестеро.

Усі кар’єрні дипломати є федеральними чиновниками.

З одного боку, це надає їм низку пільг соціального характеру у порівнянні з іншими категоріями (службовцями та робітниками), з іншого – накладає додаткові обов’язки (специфічні, як готовність працювати в будь-якій країні; та загальні для всіх чиновників – непартійність, відданість конституційному ладу, збереження службової таємниці, заборона на отримання винагород та подарунків тощо).

Звільнення федерального чиновника можливе лише у випадках грубого порушення службових обов’язків.

Окремо врегульований статус обмеженого кола так званих політичних чиновників – статс-секретарів та керівників управлінь федеральних міністерств, які

у будь-який момент можуть бути відправлені федеральним президентом за поданням міністра у тимчасову відставку.

Обґрунтовується це необхідністю забезпечення для політичного керівництва міністерств належного рівня лояльності й довіри щодо керівного складу підпорядкованого відомства.

Це положення переважно, але далеко не автоматично застосовується при зміні правлячої урядової коаліції. З огляду на особливу роль зовнішньополітичного відомства в системі державної влади, до кола політичних чиновників у МЗС законодавчо віднесені також усі чиновники, починаючи з рівня радників першого класу.

Отже, політичними чиновниками є переважна більшість керівників референтур (відділів) та діючі посли.

Політичні чиновники МЗС – це справжня еліта німецької дипломатичної служби. Вона включає 130-140 керівників структурних підрозділів у центральному апараті та понад 160 керівників дипломатичних представництв – посольств та постійних представництв при міжнародних організаціях.

Кадрова політика МЗС зорієнтована на динаміку міжнародних відносин та забезпечення німецьких інтересів.

Властивий німецькій дипломатичній службі так званий "принцип генералістів" передбачає постійну готовність співробітників до зміни не тільки країни, а й регіону перебування (у тому числі – для справедливого балансу при направленні на роботу до країн з несприятливим кліматом, з важкими умовами праці), до роботи з іншою мовою, в іншій сфері діяльності (політика, економіка, робота з пресою та громадськістю, правові та консульські питання).

Як правило, дипломат двічі не потрапляє у відрядження до однієї країни протягом часу служби.

Винятки передбачені для дипломатів, які володіють арабською, китайською та російською мовами.

Маючи певні переваги, цей принцип у поєднанні зі схемою регулярної ротації дипломатів кожні три роки (для інших ланок – 4-5 років), очевидно, не відповідає повною мірою викликам сьогодення.

Є підстави стверджувати, що в подальшому набиратиме силу тенденція до більшої спеціалізації, як територіальної, так і секторальної.

Аналіз кадрових призначень за останні двадцять років дозволяє зробити деякі узагальнення щодо портрету типового представника вищої ланки дипломатичної служби.

Насамперед, це людина з великим професійним досвідом, яка, послідовно просуваючись кар’єрними сходами, присвятила дипломатичній службі майже все свідоме життя.

Середній вік посла, вперше призначеного на цю посаду (а таких щорічно буває в середньому 25, половина всіх призначень), складає 56,3 роки, фаховий стаж – понад 26 років.

Для порівняння: середній вік керівників диппредставництв України, призначених за останні 1,5 роки, трохи перевищує 49 років, призначених уперше – 45,5, фаховий стаж – відповідно 18 та 15 років.

При цьому п’ятеро з них на момент призначення посідали посади від заступника міністра і вище, десятеро – керівників департаментів та управлінь.

Навряд чи вони по завершенню відрядження погодяться обійняти менші посади, але ж на всіх посад бракуватиме. Певна частина буде змушена піти з системи дипломатичної служби і буде втрачена для неї, незважаючи на досить значні фінансові інвестиції, як це можна спостерігати на актуальних прикладах низки колишніх послів України.

Здебільшого німецькими послами стають чоловіки, питома вага жінок складає близько 10%, що значно менше, ніж загалом у вищій ланці дипломатичної служби (18%) або, скажімо, у складі депутатів Бундестагу (36%) чи нинішнього уряду (37,5%).

Перша жінка-посол отримала призначення у 1969 році. Наразі їх 21, керівництвом відомства ставиться завдання інтенсивніше висувати жінок на керівні посади.

За освітою більшість послів – майже половину – складають юристи, за ними йдуть економісти, політологи, історики, філологи. Приблизно кожен третій має науковий ступінь, причому і тут юристи виявляються серед лідерів.

Термін перебування на посаді посла здебільшого не перевищує трьох років, проте може бути й дещо довшим, якщо у конкретної особи наближається пенсійний вік.

Триваліші строки (5-6 років) характерні для послів у Москві, Вашингтоні, деяких постійних представництвах при міжнародних організаціях. У середньому посол виконує ці функції у двох-трьох країнах. Відомі випадки 4-5 призначень, насамперед, це стосується африканістів.

На відміну від деяких інших держав, формування німецького корпусу послів здійснюється виключно на професійній основі.

Винятки з цього правила трапляються вкрай рідко.

Останнього разу така ситуація мала місце у 2014 році, коли колишнього федерального міністра освіти та досліджень Анетте Шаван, яка пішла у відставку після скасування присудження їй наукового ступеня через звинувачення у плагіаті, було призначено послом при Папському престолі.

Проте ці винятки швидше лише підтверджують неписане правило, згідно з яким кар’єрне сходження дипломата має відбуватися послідовно, без різких стрибків. Тим самим створюються передумови для того, щоб, набувши досвіду роботи на різних ділянках як у центральному апараті, так і у закордонних представництвах (у середньому 3-5 відряджень), дипломат міг би, увійшовши до кола політичних чиновників, увінчати свій професійний шлях посадою посла або генконсула Німеччини.

Водночас така планомірність і послідовність стримують "перевиробництво" політичних чиновників.

Звичайно, суб’єктивний фактор не може не впливати на службовий ріст окремих дипломатів. Значний імпульс йому, за нашими спостереженнями, надає робота у відомствах федерального канцлера та федерального президента.

Через глобалізацію роль німецьких послів за кордоном зазнає суттєвих змін. Існує думка, що сьогодні є дві групи послів.

Керівники невеликих дипломатичних місій та постійних представництв при міжнародних організаціях мають можливість з відносною незалежністю від центру проводити політичну лінію.

Що ж стосується посольств у провідних столицях, як то найбільшого у Москві з понад 300 співробітниками, то вони розглядаються як "продовжена рука міністра".

Проте, і це важливо, саме вони формують реальний резерв на заміщення посад у вищому ешелоні керівництва відомства.

Керівники МЗС ФРН неодноразово публічно заявляли, що його діяльність у вирішальній мірі залежить від правильної розстановки кадрів та використання їх потенціалу. Отже, головний потенціал відомства складає його персонал.

Кожен співробітник служби має бути впевнений, що керівництво на всіх рівнях свідоме його проблем.

І це – не лише красиві слова.

Це підтверджує атмосфера доброзичливості, в якій, за свідченнями німецьких дипломатів, вирішуються кадрові питання. Відповідні служби надають максимального сприяння у подоланні проблем, пов’язаних з частими змінами місця роботи, при підготовці призначень за кордон намагаються враховувати особисті обставини.

Зокрема, міністерство надає значну фінансову підтримку для збереження родинних зв’язків у випадках, коли виїзд за кордон усієї родини з тих чи інших причин є неможливим. Шукають і знаходять відповіді на неординарні питання, як-то збереження для відомства потенціалу його співробітників у випадках подружжя дипломатів.

Отже, сильними сторонами кадрової політики німецького зовнішньополітичного відомства є її чітко регламентований у законодавчому плані механізм, який забезпечує планомірність професійного росту кожного окремого дипломата і, як наслідок, високий рівень керованості процесами функціонування його апарату в цілому.

Чимало з цього Україні справді варто запозичити.

 

Автор: Валерій Степанов,

кандидат історичних наук,

посол України в Королівстві Швеція у 2011-2014 роках

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl + Enter, щоб повідомити про це редакцію.
powered by lun.ua