Как изменить украинскую дипломатию? Опыт дипслужбы Германии

Среда, 11 мая 2016, 13:42 — Валерий Степанов, для Европейской правды

Во времена реформ меняться должны все ведомства. Украинский МИД – точно не исключение.

Изменения особенно актуальны сейчас, когда наконец принят закон о госслужбе, ведь до недавнего времени в МИД утверждали, что именно его отсутствие тормозит реформу дипломатической службы.

Но какой должна стать украинская дипломатия? Победит ли она на "западном фронте", где наша страна также противодействует российской агрессии? Сможет ли новая украинская дипслужба развеять сомнения в том, что она действительно изменилась к лучшему? Какие дипломатические обычаи нам стоит брать за образец?

"Европейская правда" продолжает дискуссию. Вашему вниманию – немецкий опыт в изложении авторитетного дипломата Валерия Степанова.

* * * * *

Опубликованная в начале этого года статья Андрея Веселовского и Олега Александрова "Украинская дипломатия: на пути к европейским стандартам" перевела в публичную плоскость дискуссию о давно назревшей реформе внешнеполитического блока.

Сложно спорить с авторами, что отечественная дипломатия "остается далекой от европейских критериев". Во многом это – следствие заложенного в Конституции дуализма власти, аналогов которому нет в странах с устоявшимся демократическим порядком (у нас президент осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства и определяет кандидатуру главы МИД; правительство не влияет на назначение этого министра, однако премьер также представляет государство на международной арене. – ЕП). Сказывается и волюнтаристский подход со стороны руководителей ведомства.

Национальный институт стратегических исследований подготовил аналитический доклад по реформированию дипслужбы, но этот документ недостаточно учитывает опыт одной из самых успешных дипломатических служб в мире – немецкой.

Поэтому нелишним будет присмотреться к нему сквозь призму наших реалий, чтобы заимствовать наиболее эффективные принципы и подходы.

Начнем с основных политических игроков.

Федеральный президент не принимает непосредственного участия в формировании внешней политики.

Его влияние носит косвенный характер. Президент поддерживает рабочие контакты с инстанциями, принимающими внешнеполитические решения, особенно с федеральным канцлером; осуществляет правовой контроль; а также протокольное представительство государства на международной арене.

Хотя формально именно президент назначает послов Федеративной Республики, это не означает, что он может давать им директивные указания.

Главным звеном внешнеполитического механизма Германии является федеральное правительство. Именно ему принадлежат ключевые внешнеполитические полномочия и реальная власть.

На практике использование этих полномочий – почти исключительно в руках федерального канцлера. Он определяет основные направления политики правительства, в рамках которых федеральные министры уже самостоятельно решают круг вопросов, неся личную ответственность.

Немецкая правительственная система справедливо получила название "канцлерской демократии".

Именно федеральный канцлер определяет внешнеполитический курс страны.

Он участвует в назначении и увольнении руководящего состава внешнеполитической службы; определении внешнеполитической компетенции правительственных органов, министерств и ведомств; решении вопросов войны и мира (имеет право вносить соответствующую инициативу перед парламентом); имеет право ведения переговоров.

Канцлер непосредственно руководит процессом заключения межправительственных соглашений и контрассигнует президентские акты.

Во внешнеполитической сфере федеральный канцлер сотрудничает прежде всего с министром иностранных дел.

Именно МИД является главным оперативным звеном в руководстве и координации немецкой внешней политики. Министру подчинена внешнеполитическая служба: центральный аппарат и представительства за рубежом.

Вместе с тем, к этому процессу активно привлекаются министерства экономики, экономического сотрудничества и развития, финансов, обороны.

Как и другие федеральные министры, глава МИД назначается на должность и увольняется федеральным президентом по предложению канцлера. Определение конкретного кандидата является результатом коалиционных договоренностей перед формированием или реорганизацией правительства.

Полномочия министра заканчиваются одновременно с полномочиями канцлера, кроме того – по его собственному желанию или против его воли по решению канцлера.

Вотум недоверия отдельным федеральным министрам со стороны Бундестага не предусмотрен.

Министру иностранных дел подчинены два статс-секретаря и два государственных министра (до 1974 года – парламентские статс-секретари).

Государственные министры являются депутатами парламента и помогают министру в выполнении его обязанностей. Они осуществляют связь между министерством и Бундестагом и Бундесратом, парламентскими фракциями, комитетами и политическими партиями.

В отсутствие министра они принимают участие в заседаниях правительства и представляют его на международных конференциях соответствующего уровня.

Как правило, один из государственных министров является членом той же партии, что и министр, второй – партии-старшего партнера по правительственной коалиции. Один из них выполняет также функции председателя комитета статс-секретарей федеральных ведомств по вопросам европейской интеграции, и поэтому его должность дополнена словами "по европейским делам".

Практическое руководство дипслужбой (а это – 11,6 тыс. человек!) осуществляют статс-секретари, как самые высокие по должности государственные чиновники. Речь идет не о политических назначенцах, а именно о дипломатах.

Между ними существует четкое распределение компетенции; им подчиняются руководители соответствующих управлений. Ежедневная утренняя конференция, которую проводит один из статс-секретарей, позволяет оперативно реагировать на международные события. Этот механизм является неким аналогом унаследованного от советской системы образования под названием "коллегия министерства", который – будем откровенны – в Украине давно утратил функции консультативно-совещательного органа.

Сравним: сегодня украинский МИД в 4-5 раз меньше по объему деятельности и количеству занятых, но у нас – четыре заместителя министра, в том числе один – первый.

При этом предлагается дальнейшее увеличение руководящего состава за счет "государственных министров/заместителей министра, госсекретаря и его заместителей (до трех)", то есть минимум до шести человек.

Организационная структура министерства иностранных дел Германии за 65 лет после восстановлением его деятельности в марте 1951 года претерпела немало изменений, но в своих основных чертах сохраняла верность принципам, заложенным так называемой "реформой Шюлера" 1918 года.

Сейчас оно состоит из десяти управлений: центрального; двух политических; европейского; предотвращения кризисных явлений и гуманитарной помощи; международного порядка, ООН и контроля за вооружением; экономики и устойчивого развития; правового; культуры и коммуникации; протокола. Управления делятся на референтуры (аналог отделов в МИД Украины), которые выступают ведущими оперативными подразделениями, где сосредотачивается вся текущая работа.

Немецкая дипломатическая служба, так же, как и государственная служба в целом, состоит из четырех звеньев: высшего (карьерные дипломаты), повышенного (консульские сотрудники, административный персонал), среднего (технический персонал с соответствующей профессиональной подготовкой) и простого (технический персонал без специальной подготовки).

Представители первых трех из них обязательно проходят подготовку, а впоследствии повышают свою квалификацию в академии дипломатической службы.

Объем задач МИД Германии постоянно растет, что требует увеличения численности персонала, "обслуживающего" высшее звено.

Если в 1951 году удельный вес карьерных дипломатов в МИД составлял 36%, то сейчас он сократился вдвое, несмотря на то, что их общее число увеличилось в шесть раз.

Все карьерные дипломаты являются федеральными чиновниками.

С одной стороны, это предоставляет им ряд льгот социального характера по сравнению с другими категориями (служащими и рабочими), с другой – накладывает дополнительные обязанности (специфические, как готовность работать в любой стране; и общие для всех чиновников – беспартийность, приверженность конституционному строю, сохранение служебной тайны, запрет на получение вознаграждений и подарков).

Увольнение федерального чиновника возможно только в случаях грубого нарушения служебных обязанностей.

Отдельно урегулирован статус ограниченного круга так называемых политических чиновников – статс-секретарей и руководителей управлений федеральных министерств, которые

в любой момент могут быть отправлены федеральным президентом по представлению министра во временную отставку.

Обосновывается это необходимостью обеспечения для политического руководства министерств надлежащего уровня лояльности и доверия к руководящему составу подчиненного ведомства.

Это положение преимущественно, но далеко не автоматически применяется при смене правящей правительственной коалиции. Учитывая особую роль внешнеполитического ведомства в системе государственной власти, в круг политических чиновников МИД законодательно отнесены также все чиновники, начиная с уровня советников первого класса.

Следовательно, политическими чиновниками являются подавляющее большинство руководителей референтур (отделов) и действующие послы.

Политические чиновники МИД – это настоящая элита немецкой дипломатической службы. Она включает 130-140 руководителей структурных подразделений в центральном аппарате и более 160 руководителей дипломатических представительств – посольств и постоянных представительств при международных организациях.

Кадровая политика МИД ориентирована на динамику международных отношений и обеспечение интересов Германии.

Свойственный немецкой дипломатической службе так называемый "принцип генералистов" предусматривает постоянную готовность сотрудников к изменению не только страны, но и региона пребывания (в том числе – для справедливого баланса при направлении на работу в страны с неблагоприятным климатом, с тяжелыми условиями труда), к работе с другим языком, в другой сфере деятельности (политика, экономика, работа с прессой и общественностью, правовые и консульские вопросы).

Как правило, дипломат дважды не попадает в командировку в одну страну в течение срока службы.

Исключения предусмотрены для дипломатов, владеющих арабским, китайским и русским языками.

Имея определенные преимущества, этот принцип в сочетании со схемой регулярной ротации дипломатов каждые три года (для других звеньев – 4-5 лет), очевидно, не отвечает в полной мере вызовам современности.

Есть основания утверждать, что в дальнейшем будет набирать силу тенденция к большей специализации, как территориальной, так и секторальный.

Анализ кадровых назначений за последние 20 лет позволяет сделать некоторые обобщения портрета типичного представителя высшего звена дипломатической службы.

Прежде всего, это человек с большим профессиональным опытом, который, последовательно продвигаясь по карьерной лестнице, посвятил дипломатической службе почти всю сознательную жизнь.

Средний возраст посла, впервые назначенного на эту должность (а таких ежегодно бывает в среднем 25, половина всех назначений), составляет 56,3 года, профессиональный стаж – более 26 лет.

Для сравнения: средний возраст руководителей диппредставительств Украины, назначенных за последние 1,5 года, немного превышает 49 лет, назначенных впервые – 45,5, профессиональный стаж – соответственно 18 и 15 лет.

При этом пятеро из них на момент назначения занимали должности от заместителя министра и выше, десять – руководителей департаментов и управлений.

Вряд ли они по завершению командировки согласятся занять более низкие посты, но на всех должностей не хватит. Определенная их часть будет вынуждена уйти из системы дипломатической службы и окажется потерянной для нее, несмотря на значительные финансовые инвестиции, как это можно наблюдать на актуальных примерах ряда бывших послов Украины.

В основном немецкими послами становятся мужчины, доля женщин составляет около 10%, что значительно меньше, чем в целом в высшем звене дипломатической службы (18%) или, скажем, в составе депутатов Бундестага (36%) либо нынешнего правительства (37,5%).

Первая женщина-посол получила назначение в 1969 году. Сейчас их 21, руководством ведомства ставится задача интенсивнее выдвигать женщин на руководящие должности.

По образованию большинство послов – почти половину – составляют юристы, за ними следуют экономисты, политологи, историки, филологи. Примерно каждый третий имеет ученую степень, причем и здесь юристы оказываются среди лидеров.

Срок пребывания в должности посла в основном не превышает трех лет, однако может быть и несколько дольше, если у конкретного дипломата приближается пенсионный возраст.

Более длительные сроки (5-6 лет) характерны для послов в Москве, Вашингтоне, некоторых постоянных представительствах при международных организациях. В среднем посол выполняет эти функции в двух-трех странах. Известны случаи 4-5 назначений, в первую очередь это касается африканистов.

В отличие от некоторых других государств, формирование немецкого корпуса послов происходит исключительно на профессиональной основе.

Исключения из этого правила встречаются крайне редко.

Последний раз такая ситуация имела место в 2014 году, когда бывший федеральный министр образования и исследований Анетте Шаван, которая ушла в отставку после отмены присуждения ей ученой степени из-за обвинения в плагиате, была назначена послом при Папском престоле.

Однако эти исключения скорее только подтверждают неписаное правило, согласно которому карьерное восхождение дипломата должно проходить последовательно, без резких скачков. Тем самым создаются предпосылки для того, чтобы, получив опыт работы на различных участках как в центральном аппарате, так и в зарубежных представительствах (в среднем 3-5 командировок), дипломат мог бы, войдя в круг политических чиновников, увенчать свой профессиональный путь должностью посла или генконсула Германии.

В то же время такая планомерность и последовательность сдерживает "перепроизводство" политических чиновников.

Конечно, субъективный фактор не может не влиять на служебный рост отдельных дипломатов. Значительный импульс ему, по нашим наблюдениям, придает работа в ведомствах федерального канцлера и федерального президента.

Из-за глобализации роль немецких послов за рубежом претерпевает существенные изменения. Существует мнение, что сегодня есть две группы послов.

Руководители небольших дипломатических миссий и постоянных представительств при международных организациях имеют возможность относительно независимо от центра проводить политическую линию.

Что же касается посольств в ведущих столицах, как, например, крупнейшего в Москве с более 300 сотрудниками, то они рассматриваются как "продолжение руки министра".

Однако, и это важно, именно они формируют реальный резерв на замещение должностей в высшем эшелоне руководства ведомства.

Руководители МИД ФРГ неоднократно публично заявляли, что его деятельность в решающей степени зависит от правильной расстановки кадров и использования их потенциала. Так что главный потенциал ведомства – это его персонал.

Каждый сотрудник дипслужбы должен быть уверен, что руководство на всех уровнях знает о его проблемах.

И это – не просто красивые слова.

Это подтверждает атмосфера доброжелательности, в которой, по свидетельствам немецких дипломатов, решаются кадровые вопросы. Соответствующие службы обеспечивают максимальное содействие в преодолении проблем, связанных с частыми сменами места работы, при подготовке назначений за границу стараются учитывать личные обстоятельства.

В частности, министерство оказывает значительную финансовую поддержку для сохранения родственных связей в случаях, когда выезд за границу всей семьи по тем или иным причинам невозможен. Ищут и находят ответы на неординарные вопросы, как-то сохранение для ведомства потенциала его сотрудников в случаях, когда дипломатами являются супруги.

Таким образом, сильными сторонами кадровой политики внешнеполитического ведомства Германии является ее четко регламентированный в законодательном плане механизм, который обеспечивает планомерность профессионального роста каждого отдельного дипломата и, как следствие, высокий уровень управляемости процессами функционирования его аппарата в целом.

Немало из этого Украине действительно стоит позаимствовать.

 

Автор: Валерий Степанов,

кандидат исторических наук,

посол Украины в Королевстве Швеция в 2011-2014 годах

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.