Україна не раз доводила свою унікальність на європейському просторі, та часом її особливість – зі знаком "мінус". Саме про це йдеться нині.

Схоже, що наша держава увійде в період виборів без механізму контролю за рішеннями органів місцевого самоврядування. Нинішня ситуація створилася через звичку Києва вибірково виконувати рекомендації Ради Європи (РЄ). Ми за наполяганням Страсбурга забрали у прокуратури загальний нагляд, але так і не встановили, кому його віддати.

Як наслідок, Україна стала єдиною країною на континенті, де мери та місцеві ради можуть ухвалювати рішення, що суперечать Конституції – і їх просто нема кому зупинити. Такі рішення вже почали з’являтися. І є велика небезпека, що у розпал передвиборчого популізму (а ще – на тлі загострення відносин з низкою сусідів) їх буде значно більше.

Цього тижня експерти Ради Європи представили в Києві європейські стандарти та успішні моделі окремих держав-членів, а також запропонували українським партнерам замислитися тим, як державі вийти з глухого кута.

Історія хвороби

Ця тема здавна – понад 20 років поспіль – є подразником у відносинах України та Ради Європи. Ще в 1995 році, увійшовши до складу РЄ, наша держава взяла на себе зобов’язання забрати у прокуратури загальний нагляд, тобто право зупиняти рішення інших органів влади через підозри у невідповідності цих рішень законодавству.

Майже 20 років Україна не знаходила сили забрати ці повноваження у прокуратури. Після Революції гідності це нарешті сталося: нагляд викреслили спершу із закону, а згодом – і з Конституції.

Та це породило нові проблеми. Їх генератором стали місцеві органи місцевого самоврядування, які отримали ширші повноваження після децентралізації.

Ми вже писали про брак досвіду на місцях, який проявився у нових громадах; окрім несвідомих помилок, бувають ще й свідомі порушення... Однак нині просто нікому перевірити, чи не вийшла якась місцева рада за межі своїх повноважень.

Планувалося, що після політреформи цю роль переберуть на себе префекти – нові органи виконавчої влади. Але зміни до Конституції, які мали запровадити інститут префектів, заморожені від 2015 року через норму про особливий статус ОРДЛО. Перспективи їх ухвалення – дуже непевні. А всі спроби Мінрегіону створити тимчасовий механізм нагляду (приміром, передати ці функції районним та обласним держадміністраціям, доки не буде змінено Конституцію) натикалися на спротив асоціацій місцевої влади та політичних сил, які бояться посилення повноважень Порошенка.

"Вакуум є, це факт. Вихід із нього потрібно шукати. Але те, що пропонують – не варіант", – запевнив ЄвроПравду Сергій Власенко, член "Батьківщини" та голова комітету ВР з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

Симптоми та небезпеки

Хвороба ще не набула катастрофічних масштабів, але перші її прояви вже маємо. Без працюючого нагляду точну статистику зібрати неможливо. Відомо лише про окремі приклади, типові або ж кричущі. "Мені щодня повідомляють про рішення райрад, які забороняють передавати об’єднаним громадам майно району. Було навіть рішення про заборону мешканцям ОТГ відвідувати районну поліклініку", – розповідає експерт Ради Європи з питань децентралізації Анатолій Ткачук.

Ще серйозніша історія містить натяки на федералізм. У 2016 році облради, за пропозицією однієї з парламентських політичних сил, почали одна за одною ухвалюватися рішення-звернення про "перехід на договірні відносини щодо розподілу повноважень між урядом, облрадою та ОДА". Такі рішення є нонсенсом, вони не мають юридичного сенсу, адже розподіл повноважень вже встановлений Конституцією – то які ще можуть бути договори?

Але, схоже, комусь кортіло мати привід для заяв, мовляв, "уряд не хоче домовлятися з нашою обласною радою".

Були також інші, екзотичніші (і також небезпечні) ініціативи.

"Була пропозиція однієї місцевої ради зробити червоний прапор обов’язковим для всіх підприємств та організацій, поряд з державним, під приводом того, що це прапор перемоги", – пригадав на зустрічі з експертами Ради Європи віце-прем’єр та міністр з питань регіонального будівництва Геннадій Зубко.

А Ткачук нагадав про давніші події, які мали місце ще до революції.

"Згадаймо рішення місцевих рад в Криму про недопуск кораблів НАТО в порти. Рішення про визнання Харківської області "територією, вільною від НАТО". Миколаївської – про скасування військових навчань на полігоні Широкий Лан", – нагадав експерт.

Тоді в Україні діяв нагляд з боку прокуратури, і вона мала змогу зупиняти рішення тих облрад, які втрачали відчуття реальності. Нині цього немає; в законі навіть не прописано, хто може звертатися до суду зі скаргою про неконституційність рішення.

То чи всі впевнені, що за рік-два районна чи міська рада умовного Берегова, Татарбунар чи Каховки не ухвалить рішення, здатне зашкодити інтересам, та й суверенітету всієї держави?

Європейські протоколи лікування

Те, що прокуратура не повинна мати функцій загального нагляду – загальноєвропейське правило. Єдиним винятком лишається Росія, яка від радянських часів зберігає дану функцію за прокуратурою, ігноруючи постійні зауваження Страсбурга.

Але, звісно ж, це не означає безвладдя. "Всюди, в усіх країнах Європи є механізм нагляду", – наголошує Даніель Попеску, колишній спецрадник уряду України з питань децентралізації, а нині – керівник департаменту в секретаріаті Ради Європи. В Страсбурзі наполегливо радять Києву запровадити тимчасову модель за участі облдержадміністрацій. Приміром, створивши там спеціалізовані підрозділи для аналізу актів органів місцевого самоврядування.

Це потребувало би схвалення окремого закону, але у Верховній раді немає готовності надавати обласним держадміністраціям додаткові повноваження. "Голови ОДА – це політичні призначенці. Як може політик здійснювати контроль за місцевим самоуправлінням?" – пояснював цього тижня на зустрічі з представниками РЄ Сергій Власенко, відстоюючи незалежність місцевої влади від центральної.

Щоправда, досвід інших країн Європи свідчить, що ця незалежність – не абсолютна.

Подекуди нагляд покладений саме на урядові структури (приміром, у Польщі та в Данії), які можуть зупиняти дію рішення місцевих рад через підозри про їх незаконність.

"А незалежність місцевої влади забезпечується тим, що одночасно з рішенням про зупинку вони звертаються до суду. І зрештою, саме суд ухвалює рішення про те, чи було порушення, чи має рішення ради бути скасованим, чи його дія поновлюється", – пояснив ЄвроПравді спеціальний посланець уряду Німеччини Георг Мільбрадт, який також брав участь у дискусії в Києві.

Понад те, у низці країн Європи уряд у виняткових випадках може навіть оголосити про розпуск місцевої ради через її незаконні дії чи бездіяльність.

Синдром Труханова

Між тим, у приватних розмовах європейські експерти визнають: схоже, Україна зважиться на цю реформу, лише як "клюне смажений півень", тобто станеться щось надзвичайне.

І в цьому разі – як це не раз було в Україні – знайдеться нехай не ідеальний, але дієвий механізм. На зустрічі з експертами Ради Європи у цьому контексті найчастіше згадували... кримінальне переслідування одеського голови Геннадія Труханова.

Одеського мера, до слова, на зустрічі не було, але прийшов інший керівник, який також перебуває під слідством – міський голова Бучі Анатолій Федорук. Він спробував долучити європейських експертів на свою підтримку, наголосивши, що у конфліктних справах українські мери зазвичай ухвалюють рішення не одноосібно, а за підтримки місцевої ради. "Поділіться досвідом, чи можливе у Франції притягнення до відповідальності керівника місцевого самоуправління за те, що він підписав колегіальне рішення? У вас хоч раз були такі випадки?" – звернувся Федорук до присутнього на зустрічі французького супрефекта Жана-Франсуа Девемі.

Та на його подив, той відповів: таке переслідування цілком можливе – звісно, якщо воно обгрунтоване.

Рішення місцевої ради не дає імунітет мерові.

Він ставить останній підпис – а отже, несе відповідальність.

"Така практика є. Не скажу, що часто, але це буває, якщо наслідки помилки серйозні.

Недавній приклад – мер приморського містечка був засуджений за дозвіл на забудову без захисних споруд. Це рішення було схвалено у відповідності до процедури (тому префект його не зупинив) – але зрештою сталася повінь, загинули люди, і мер був визнаний винним", – розповів Жан-Франсуа Девемі.

Йдеться про гучний процес проти Рене Маратьє, мера містечка Ля Фот-сюр-Мер на західному узбережжі Франції. Ще у 2010 році містечко потрапило під удар урагану Сінтія, один з його районів був затоплений, загинуло 29 людей. За висновком слідства, мер знав про небезпеку затоплення у разі надзвичайної пригоди, але вирішив, що місту потрібні доходи від забудови, і поставив останній підпис під відповідним рішенням.

Варто підкреслити, йшлося про доходи міста, а не особисто мера (нетипова для України ситуація). Але це не вплинуло на вирок. Так само суд не зупинили протести асоціацій місцевої влади, які під час процесу зробили низку заяв про "руйнування держави" в разі обвинувального вироку.

В грудні 2014 року суд присудив мерові чотири роки позбавлення волі. За рік, в кінці 2015-го, апеляція знизила покарання до двох років умовно та штрафу. Але те, що мер винний, апеляційний суд також не ставив під сумнів – попри те, що той не ухвалював рішення одноосібно.

Чи можливо повторити цей шлях в Україні?

Наразі питання залишається відкритим, адже жодний судовий процес за подібними звинуваченнями не дійшов завершення. Але експерти впевнені: без процедури нагляду це рано або пізно станеться, адже абсурдні рішення місцевого самоврядування вже з’являються.

"Якщо ви блокуватимете механізм нагляду, держава знайде можливість накласти відповідальність, і вам цей шлях не сподобається. Приклад такого шляху – справа Труханова. Навіть якщо ви "захищені" рішенням місцевої ради – відповідальність все одно буде", – переконував представників місцевої влади експерт Ради Європи Юрій Ганущак.

Сперечатися з ним ніхто не став.

Автор: Сергій Сидоренко,

редактор "Європейської правди"

Редакція висловлює вдячність за сприяння у підготовці статті програмі Ради Європи "Децентралізація і територіальна консолідація в Україні"