В этом месяце Украина дала старт первому в истории страны антисубсидиарному расследованию. Цель этого шага с названием, которое трудно даже произнести - защита интересов отечественной автомобильной отрасли от импорта из РФ.

Понятно, что, учитывая состояние отечественной автомобилестроительной отрасли, производители постараются использовать все имеющиеся способы защиты и поддержки. Ведь, согласно данным Госстата, в июле этого года Украина выпустила с конвейера лишь 300 автомобилей, хотя еще в январе этот показатель достигал 3200 единиц.

По мнению Ассоциации автопроизводителей Украины "Укравтопром", инициатора расследования, российские экспортеры пользуются субсидиями от правительства РФ и благодаря этому получают конкурентное преимущество, которое наносит ущерб национальному товаропроизводителю.

Однако закономерно возникает вопрос: все ли средства разрешены действующими международными обязательствами Украины? Так, последнюю попытку защиты интересов национальных производителей довольно трудно назвать удачной.

Последняя попытка защитить украинскую автомобилестроительную отрасль от импорта, а именно применение специальных (защитных) мер к импорту легковых автомобилей независимо от страны происхождения в 2013 году, не только критиковалась основными торговыми партнерами Украины по поводу нарушения соглашений в рамках ВТО, но и привела к инициированию процедуры урегулирования споров с жалобой Японии против Украины, которая сейчас рассматривается третейской группой ВТО (дело DS468).

Поскольку проведение антисубсидиарных расследований и применение по их результатам компенсационных мер регулируются соглашениями ВТО, крайне важно, чтобы правила ВТО были учтены при проведении данного расследования.

Впрочем, поскольку мы не знакомы с материалами по инициированию расследования, мы не будем давать оценок возможным перспективам применения мер по результатам его проведения, а дадим краткий обзор основных принципов и подходов, предусмотренных соглашениями ВТО и украинским законодательством.

Сложный способ защиты

Мировая практика антисубсидиарных расследований свидетельствует, что успешное проведение расследования и применение мер по его результатам - это довольно сложный метод защиты внутреннего рынка, к которому страны прибегают не так уж часто.

Как правило, государства активизируют политику предоставления субсидий во время экономических кризисов, поэтому не удивительно, что именно на кризисные годы приходится увеличение количества расследований.

Количество инициированных антидемпинговых, антисубсидиарных и специальных расследований в мире
по статистике ВТО (1995 – 2013 гг.) 

По сравнению с другими мерами торговой защиты (например, с антидемпинговыми расследованиями), антисубсидиарные инициируются гораздо реже. Например, за период существования ВТО (1995-2013 гг.) было инициировано более 4500 антидемпинговых расследований, а антисубсидиарных - лишь немногим более 330.

Антисубсидиарные расследования в мире по статистике ВТО (1995 – 2013 гг.) 

К тому же более трети всех антисубсидиарных расследований в мире завершаются без применения компенсационных мер.

Это лишний раз подтверждает сложность этой процедуры.

Применение компенсационных мер по результатам антисубсидиарных расследований
по статистике ВТО (1996 – 2013 гг.)

Что можно считать субсидией?

Субсидирование производства является достаточно распространенной мировой практикой, которая используется для поддержки национального товаропроизводителя и создания для него более благоприятных условий. В то же время предоставление государствами субсидий считается нежелательным, поскольку подобные действия априори являются неконкурентными, а также часто приводят к искажению рынка и негативному влиянию на производителей аналогичных товаров в других государствах.

Субсидирование детально регулируется правом ВТО, в частности Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах.

Однако в соглашениях и практике урегулирования споров ВТО подход к толкованию понятия субсидии довольно широк.

Фактически субсидия может означать любое финансовое содействие, оказанное правительством или любым государственным органом предприятию или отрасли, следствием которого является создание выгоды для них.

Для того чтобы определенный вид государственной помочь считался субсидией, необходимы два элемента: (1) финансовое содействие (например, предоставление средств, льготное кредитование, участие в акционерном капитале, налоговые льготы или предоставление товаров и услуг); и (2) льгота (определенное конкурентное преимущество).

В Соглашении ВТО субсидии делятся на два вида: запрещенные субсидии и субсидии, дающие основания для принятия мер (нелегитимные субсидии). Такие субсидии являются специфическими, то есть льготу получают отдельные компании, определенная отрасль экономики государства или компании конкретного региона.

Однако следует отметить, что до 2000 года в Соглашении ВТО субсидии делились на несколько видов: запрещенные субсидии и субсидии, дающие основания для принятия мер (нелегитимные субсидии), а также субсидии, не дающие основания для принятия мер - легитимные субсидии (субсидии, направленные на исследовательскую деятельность, или те, что предусматривали помощь регионам, которые находились в неблагоприятном положении и т.п.).

Такую классификацию часто сравнивали со светофором: запрещенные субсидии - это "красный свет", две следующие категории - "желтый" и "зеленый".

Однако с 2000 года "светофор" исчез, а вернее фактически исчез его "зеленый" свет. Несмотря на то, что в 2000 году в Соглашении ВТО не содержится понятия "легитимная субсидия", специальный закон, регулирующий проведение антисубсидиарных расследований и до сих пор оперирует этим понятием и содержит разделение субсидий на легитимные и нелегитимные.

Прямой запрет касается экспортных субсидий, получение которых непосредственно зависит от объемов экспорта товара, а также субсидий, направленных на использование отечественных товаров вместо импортных.

Такие субсидии являются запрещенными в соответствии с правом ВТО, поскольку считается, что они наиболее негативно влияют на международную торговлю и искажают конкуренцию.

Например, в деле Australia - Automotive Leather II (DS126), которое рассматривалось в ВТО, экспортной субсидией было признано предоставление австралийским правительством гранта в размере 30 млн австралийских долларов и кредита в размере 25 млн австралийских долларов на условиях, отличных от коммерческих, единственной компании-производителю и экспортеру кожи для внутренних частей автомобилей в Австралии. В деле US - FSC (DS108) освобождение от налогообложения части прибыли, полученной от экспортных операций, корпораций внешней торговли США также было признано экспортной субсидией. Вопрос субсидий, направленных на замещение импортных товаров, рассматривался в деле US-Upland Cotton (DS267), в котором такой субсидией были признаны платежи потребителям на покупку хлопка именно национального товаропроизводителя.

Нелегитимными являются субсидии, которые приводят к неблагоприятным последствиям, в частности, наносят ущерб отечественному товаропроизводителю другого государства-члена ВТО или создают такую угрозу.

Поэтому предоставление таких субсидий дает право другому государству-члену ВТО принимать меры по защите национального товаропроизводителя.

Самым известным примером нелегитимных субсидий, обжалованных в Органе урегулирования споров ВТО, является субсидирование компаний Boeing (DS353) и Airbus (DS316), когда ЕС и США выдвинули взаимные обвинения в отношении оказания помощи двум отечественным авиастроительным компаниям. Было признано, что благодаря субсидиям правительства США компания Boeing смогла разработать новую модель самолета (Boeing-787 Dreamliner),и это нанесло вред европейской компании Airbus, которая является конкурентом Boeing. Годом ранее аналогичным образом было установлено, что Airbus получила от ЕС субсидии на сумму 18 млрд долларов, что нанесло существенный ущерб национальным интересам США.

Как защитить национального товаропроизводителя от субсидированного импорта?

Если субсидия является запрещенной или нелегитимной, государство имеет право принять меры по защите национального товаропроизводителя.

Методами такой защиты являются проведение антисубсидиарных расследований и применение компенсационных мер по их результатам (в том числе предварительных компенсационных мер) или инициирование процедуры урегулирования спора в ВТО с требованием отзыва субсидий.

Важно, что государство может одновременно начать антисубсидиарное расследование и обратиться в орган по урегулированию споров ВТО, однако возможно применение только одного способа защиты: либо это государство по результатам расследования применяет компенсационные меры, или другое государство, которое субсидирует, отзывает субсидию по рекомендации органа по разрешению споров ВТО.

Одновременное использование обоих средств защиты не разрешается.

В практике урегулирования споров ВТО был интересный случай, когда по результатам рассмотрения спора между США и Австралией (упомянутое выше дело Australia - Automotive Leather II (DS126)) третейская группа пришла к выводу, что аннулировать запрещенную экспортную субсидию можно лишь путем возвращения государству суммы полученной льготы. Однако данное решение третейской группы по ретроспективной выплате полученной государственной помощи не было обжаловано в Апелляционном органе ВТО (поэтому правильность такого подхода все же остается сомнительной) и широко критикуется в академических кругах.

Законодательство Украины предусматривает особый порядок начала антисубсидиарного расследования. Процедуру начинает Межведомственная комиссия по международной торговле Украины по заявлению национального товаропроизводителя, то есть украинских предприятий, которые в совокупности производят не менее 50% соответствующего товара на украинском рынке, а Министерство экономического развития и торговли проводит расследование.

Стандартная продолжительность процедуры составляет один год, но в исключительных случаях Министерство может продлить его до 14 месяцев. В течение всего периода расследования Министерство имеет право запрашивать информацию у иностранных производителей, импортеров, а также других лиц, которые принимают в нем участие. На основании данной информации проводится анализ состояния отрасли экономики как государства, которое экспортирует, так и украинского рынка.

Первый шаг антисубсидиарного расследования - установление факта наличия субсидии.

Учитывая, что толкование понятия субсидии является достаточно широким, а государства довольно ловко поддерживают национальных товаропроизводителей, не называя свою помощь "субсидированием", установить наличие субсидий довольно трудно, а еще сложнее - найти среди них запрещенные.

Важно отметить, что в рамках расследования детального анализа потребуют следующие вопросы:

1) государственный орган, который предоставляет субсидии;

2) форма их предоставления;

3) предоставляется ли субсидия только определенным предприятиям или определенным предприятиям в регионе (то есть является ли она специфичной);

4) зависит ли предоставление субсидии от результативности экспорта или она направлена на импортозамещение.

Еще одним определяющим вопросом является расчет суммы субсидии, поскольку такая сумма напрямую будет влиять на размер ставки компенсационной пошлины.

Ни украинское законодательство, ни соглашение ВТО не устанавливают исчерпывающих правил расчета суммы таких субсидий, а поэтому компетентные органы каждой страны самостоятельно определяют правила.

Например, по соглашению ВТО, размер субсидии устанавливается исходя из размера льготы, которую получает конкретное предприятие/отрасль в результате финансового содействия. Так, в случае предоставления субсидии в форме правительственного займа размер льготы будет определяться как разница между суммой, выплачиваемой по правительственной ссуде, и суммой по сопоставимой коммерческим займом. А в случае предоставления государством товаров или услуг за вознаграждение меньшее, чем адекватное (относительно доминирующей конъюнктуры рынка на такой товар или услугу), сумма льготы будет рассчитываться как разница между адекватной рыночной ценой и ценой, по которой товары или услуги предоставляются государством. Аналогичные правила расчета содержатся в Разделе III Закона.

Именно поэтому установление размера субсидии - технически сложная и кропотливая задача. Однако для завершения расследования в пользу национального товаропроизводителя следует сделать вывод не только о наличии запрещенной или нелегитимной субсидии, но и о том, что такая субсидия наносит реальный или вероятный ущерб украинскому товаропроизводителю.

Чтобы определить, существует ли этот ущерб, необходимо анализировать, имел ли место рост субсидируемого импорта в абсолютных или относительных величинах, а также какое влияние такой рост субсидируемого импорта имел на цены аналогичного товара в Украине.

И напоследок необходимо установить причинно-следственную связь, доказав, что ущерб национальному товаропроизводителю наносит именно субсидированный импорт, а не другие факторы (как, например, общий спад производственных мощностей в результате мировых кризисных явлений, уменьшение объемов продаж товара на внутреннем рынке или экспортного потенциала по причине неконкурентоспособности товара из-за сравнительно более низкого качества и т.д.).

Как уже отмечалось, государства активизируют политику субсидирования в кризисные годы, а это значительно усложняет процесс анализа причинно-следственной связи. Поэтому органу, который проводит расследование, необходимо отделить негативные последствия для национального товаропроизводителя от субсидированного импорта от негативных последствий, вызванных экономической рецессией.

Даже при упрощенном описании процедура антисубсидиционных расследований является технически сложной: от "поиска" субсидии, определения ее размера, анализа рыночной конъюнктуры до установления наличия ущерба или угрозы ущерба исключительно как результата импорта субсидированного товара.

Что это может дать на практике?

По результатам антисубсидиарного расследования в отношении действий российского правительства Межведомственная комиссия по международной торговле может принять решение или о прекращении антисубсидиарного расследования без применения компенсационных мер, или о применении компенсационных мер в отношении импортных субсидированных товаров.

Компенсационные меры могут быть окончательными и предварительными.

Если окончательные меры применяются сроком до пяти лет уже после завершения расследования и принятия комиссией соответствующего решения по его результатам, то предпочтение предварительных заключается в том, что они позволяют быстро реагировать на угрозы для национального товаропроизводителя.

Предварительные компенсационные меры применяются по решению Комиссии не ранее чем через 60 дней и не позднее чем через девять месяцев от даты начала расследования.

Размер ставки компенсационной пошлины определяется либо в процентах от таможенной стоимости товара, являющегося объектом антисубсидиарного расследования, или как разница между минимальной ценой и таможенной стоимостью, при этом минимальной является цена, продажа товара по которой не наносит ущерб национальному товаропроизводителю. В любом случае размер компенсационной пошлины не может превышать установленную субсидию.

Подытожим. Антисубсидиарные расследования и компенсационные меры, примененные по их результатам, могут стать действенным механизмом защиты украинского производителя. Однако для этого необходимо от начала и до конца четко придерживаться всех требований соглашений ВТО, в том числе доказать существование самой субсидии (которая, как правило, имеет завуалированную форму), рассчитать ее размер, установить наличие ущерба или угрозы ущерба национальному товаропроизводителю.

В противном случае все наши попытки защитить отечественную отрасль могут не только столкнуться с негативной реакцией наших торговых партнеров, но и привести к еще одному спору в рамках процедуры по урегулированию споров ВТО.

Поэтому как здесь не вспомнить народную мудрость: семь раз отмерь, а один раз отрежь...

Автор: Наталия Микольская, советник, руководитель практики международной торговли юридической фирмы Sayenko Kharenko

Автор выражает благодарность за помощь в подготовке статьи младшим юристам Sayenko Kharenko Александре Бровко и Ивану Бараненко.