НАТО и Украина: границы консенсуса по членству и сотрудничеству с Киевом

Среда, 8 июля 2015, 10:47 — Джеймс Шерр, Чатем-Хаус, Великобритания

Среди стран-членов НАТО есть консенсус – все осознают угрозы от агрессии России.

Впрочем, Киев должен осознавать, что такой же уверенности по поводу возможности членства Украины в Альянсе нет.

Поэтому вместо того, чтобы впадать в очередную волну НАТО-мании, украинская власть должна сосредоточиться на реальной реформе сферы безопасности.

И для этих реформ не нужны ни вступление в Альянс, ни даже получение Плана действий относительно членства (ПДЧ).

Чего хотел Кучма?

С судьбоносного 1997 года, когда было начато особое партнерство Украины с НАТО и создана Комиссия НАТО-Украина, в мировом политическом ландшафте произошло немало изменений.

В том же 1997 году Украина и Россия подписали Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, а также соглашения по Черноморскому флоту.

Несмотря на отсутствие юридической связи между приведенными "российскими" и "натовскими" соглашениями, политическая связь между ними была очевидной. Президент РФ Борис Ельцин стремился "уберечь Украину от объятий НАТО" и считал, что этого можно достичь путем достижения согласия, а не угроз, способствуя тем самым "политике многовекторности" Леонида Кучмы.

В те годы и НАТО, и Украина были достаточно осторожными и осознавали разницу между "углублением сотрудничества" и членством. Хотя Кучма и военное руководство Украины видели задачи многовекторной политики в том, чтобы закрепить Украину в системе евроатлантической безопасности поэтапно и с молчаливого согласия России.

Де-факто целью была интеграция. Но постановка вопроса о членстве де-юре создала такое давление на новое и слабое государство, которого оно не способно была выдержать.

Эта политика демонстрировала трезвый подход не только ельцинской России, но и украинского общественного мнения, а также разногласия внутри самого НАТО.

Что произошло при Ющенко?

Период президентства Виктора Ющенко выглядит поучительно.

После Оранжевой революции вопрос присоединения Украины к НАТО не было предметом анализа выгод и затрат – членство стало самоцелью. И, как говорил тогдашний руководитель Офиса связи НАТО в Киеве, "концентрация на ПДЧ оказалась "ахиллесовой пятой" политики Украины относительно интеграции с Западом".

Зацикленность на Альянсе усугубила разногласия в украинском обществе и отвлекла внимание и энергию руководства страны от внутренних реформ.

Это показало непонимание Киевом, что такое НАТО. Хотя в Альянсе еще тогда говорили, что наивысший приоритет безопасности Украины – ее успех во внутренней политике.

Результат такой политики известен.

До конца 2006 года Москва пришла к выводу, что "оранжевая угроза" потерпела крах. Путинская Россия стала реваншистской не только по своему духу, но и по действиям, а расчленение Грузии в августе 2008 года было предупреждением, что подобное может случиться где угодно.

Хотя еще задолго до 2008 года следовало распознать отличие (и сходство) путинской России от ельцинской... Однако оптимизм был более привлекательной и удобной опцией, чем реализм.

Архитекторы "перезагрузки" отношений между США и Россией (а также его европейских аналогов) после 2008 года не отреагировали на явные симптомы, а после аннексии Крыма в марте 2014 года сделали вид, что на протяжении пяти лет до того никаких предупреждений и не было.

НАТО – разница между
консенсусом и единодушием

Понятно, что Альянс принимает все решения на основе консенсуса.

Но внутри НАТО также понимают разницу между консенсусом и единодушием.

Присоединение любого нового государства к Альянсу требует единогласия. Если Греция под руководством партии СИРИЗА решит заблокировать членство Украины, она сможет это сделать.

Но другие решения, в том числе чрезвычайно важные для будущего Украины, требуют только консенсуса: согласия подавляющего большинства заинтересованных сторон (stakeholders), имеющих прямой и активный интерес. (То есть суть консенсуса – в отсутствии голосов "против", а не в наличии всех голосов "за". – Ред.)

Так, перечень подобных решений включает совместное планирование, координацию и сотрудничество на операционном уровне.

К тому же существует немало решений, которые являются прерогативой отдельных членов Альянса. Ни Литва, ни Соединенные Штаты не требуют согласия Совета НАТО на оказание военной помощи – как летальной, так и нелетальной. Подобные решения принимаются на национальном уровне.

На сегодня Альянс смог добиться более-менее устойчивого консенсуса по нескольким ключевым моментам:

Россия ведет агрессивную войну против Украины, нарушая собственные обязательства по соглашениям, которые легли в основу системы международной безопасности после окончания холодной войны;

• Ее вооруженная интервенция представляет смертельную угрозу для Украины, а также существенную угрозу для Европы, которую мы знаем и стремимся сохранить;

• Этот конфликт представляет угрозу системного характера. Владимир Путин не может позволить себе поражение в Украине, но в то же время ему нельзя позволить одержать победу. Эскалацию военных действий в Украине нельзя исключать;

• Для ответа на этот вызов НАТО должен согласовать собственные инструменты и приемы сдерживания в отношении угроз "нового поколения", в частности, применение информационной и "гибридной" войны против слабых государств, уязвимых перед вторжением, осуществление провокаций и подрывной деятельности;

• Европейская система сдерживания и обороны в целом будет поставлена под удар, если Россия достигнет своей цели в Украине. Именно поэтому нужно приложить все возможные усилия для того, чтобы не допустить территориального распада Украины и хаоса внутри страны;

• "Российский вызов", похоже, является проблемой в долгосрочной перспективе. Успешный и устойчивый механизм политического урегулирования потребует решительности, мудрости и терпения.

Пока этот консенсус существует, несогласные внутри НАТО (государства, межгосударственные структуры) будут маргинализированы и ограничены в своих действиях.

Однако такие несогласные не просто существуют – у них достаточно серьезные и громкие голоса.

Несостоятельность Украины соответствовать общим ожиданиям Альянса – то есть обеспечить действенное национальное руководство, осуществить внутренние реформы и придерживаться европейских ценностей – только укрепит их авторитет и влияние.

Учитывая это, даже самые преданные сторонники Украины считают, что Киев должен взять на себя основное бремя собственной обороны и сохранения завоеванных демократических свобод.

Пока Альянс еще не достиг ни малейшего консенсуса по одному из важнейших вопросов – предоставлению Украине инструментов для самозащиты.

На гуманитарном уровне предоставление военной помощи не вызывает споров. Поставки военных пайков, зимней одежды, обуви и униформы не является предметом дискуссий внутри Альянса. Даже создание групп советников и тренеров не вызывает серьезных возражений, особенно если такая помощь предоставляется под национальными флагами, а не под цветами НАТО.

Но как отличить "помощь" от "вооружения"?

Системы защищенной связи не являются оружием, но даже хорошо вооруженные силы, не имеющие их, могут быть уничтожены. Инфракрасные сканеры, очки ночного видения, противоартиллерийские радары и другие средства борьбы с вражеским огнем служат одной цели: защитить свои силы и одержать победу.

Именно потому, что эти различия довольно размыты, границы дискуссий также являются размытыми.

НАТО должен дать
"столько помощи, сколько Украина проглотит"

Для многих сторонников вооружения Украины имеет значение не только политика, но и принцип.

Право государства на использование и приобретение вооружения – неотъемлемый атрибут суверенитета.

Впрочем, даже те, кто отрицает универсальность этого принципа, утверждают, что без реальной угрозы предоставить Украине оружие не может быть действенной дипломатии. Это мнение в последнее время активно продвигает Вольфганг Ишингер – возможно, величайший Russlands Versteher (тот, кто понимает Россию) в Германии.

Оппоненты вооружения Украины также имеют разные взгляды.

Часть деятелей, в частности канцлер Германии Ангела Меркель, которые убеждены в поражении России, считают, что санкции являются лучшим средством для достижения этой цели. Она, как и президент США Барак Обама, опасается, что предоставление оружия приведет к эскалации конфликта, а не к сдерживанию, и откроет путь к войне между Россией и НАТО.

Опасность вооруженного конфликта между Россией и НАТО существует с момента аннексии Россией Крыма.

Она является неотъемлемой частью нынешнего конфликта и лихорадочного взгляда Кремля на ситуацию в мире, а западная "рассудительность" совсем ее не уменьшает.

Недвусмысленные намеки на то (по словам Лаврова), что "Молдова и страны Балтии должны принять во внимание события в Украине и сделать собственные выводы", лишь подчеркивают широкое значение текущих событий.

С психологической точки зрения Россия уже находится в состоянии войны с НАТО.

Укрепляя систему сдерживания в странах Балтии, НАТО признает как этот факт, так и римскую аксиому "хочешь мира – готовься к войне". Впрочем, у стран-членов НАТО нет ни военной горячки, ни аппетита к войне.

Важно понимать, что НАТО является не политическим проектом, а проектом в сфере безопасности.

Ни одно государство не получит приглашения присоединиться к Альянсу, если не будет понимания, что ее членство в НАТО укрепит безопасность не только этой страны, но и Альянса.

В нынешних или наиболее предсказуемых условиях, членство Украины не будет соответствовать этим требованиям. Оно поставит Альянс перед непосредственной необходимостью применить статью 5 и очевидным риском ядерной войны.

Невозможно даже представить, что Альянс, разделенный вопросом предоставления Украине вооружения, сможет объединиться вокруг предоставления членства Украине.

Но хотя в нынешних условиях членство в НАТО не является возможным для Украины, оно также не представляется необходимым. У НАТО и Украины есть общий стратегический интерес, чтобы Россия не получила выгод от своей агрессии, путем содействия восстановлению Украины и ее суверенитета над всей территорией.

Для достижения этих целей НАТО и Украина должны создать систему сдерживания и предупреждения внутри страны (и не только на западной границе); они должны работать вместе над реформированием украинского оборонного сектора и модернизировать его.

Перефразируя крылатые слова Ельцина, Украина должна получить "столько помощи, сколько она сможет проглотить".

А чтобы достичь этой цели, не нужен План действий относительно членства в НАТО или членство.

Новый раунд НАТО-мании в Украине лишь отвлечет внимание от этих вызовов и ослабит существующий консенсус.

 

Автор:

Джеймс Шерр,

член Наблюдательного совета Института мировой политики
научный сотрудник Королевского института международных отношений

(Чатем-Хаус, Великобритания)

Эта статья является частью аналитического сборника Института мировой политики "Украина-НАТО: диагностика партнерства", подготовленного по итогам Стратегического дискуссионного клуба в регионах. Проект осуществлялся в партнерстве с Офисом связи НАТО в Украине и при поддержке правительства Норвегии.

Публикуется на "Европейской правде" с редакционными изменениями

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua