Європейська рада схвалила початок вступних переговорів з Україною. Це історичне рішення і для України, і для ЄС. 

Україна вступає в переговорний процес, щоб стати повноцінним членом Європейського Союзу, чого давно прагнула. ЄС же, здається, засвоїв роботу над помилками і показав здатність діяти рішуче в часи безпекових викликів.

Це означає, що відносини України та ЄС вийшли на новий рівень. Та що саме це означатиме на практиці?

Як далі розвиватиметься діалог Києва та Брюсселя? Що може прискорити переговорний процес, необхідний для набуття повноцінного членства?

І які ризики має врахувати українська влада, щоб уникнути гальмування цього руху?

Спробуємо розібратися.

Вікно можливостей

Те, що це рішення було прийнято саме зараз, а не було відкладено до березня і тим більше до червня 2024 року, дуже важливо. "Перенесення" рішення не обов’язково гарантувало би безперешкодне досягнення консенсусу. 

Причиною цьому є не лише вибори до Європейського парламенту, які можуть змістити фокус уваги. Загальний консенсус щодо підтримки розширення є нестійким, і це пов’язано не лише з Угорщиною. 

Європейські експерти припускають, що в деяких країнах ЄС, зокрема в Австрії, Італії, Німеччині, Франції, можуть посилитися антиєвропейські настрої, що навряд чи сприятиме підтримці прийняття нових членів. 

Останні опитування суспільної думки свідчать про те, що громадяни ЄС стають дедалі менш прихильними до його розширення.

Наприклад, дослідження суспільної думки в шести країнах ЄС (Австрія, Данія, Німеччина, Франція, Румунія, Польща), проведене Європейською радою з міжнародних відносин (ECFR), показало, що в середньому респонденти радше не підтримують (37%), аніж підтримують (35%) приєднання до ЄС нових членів. 

Для України, щоправда, ситуація більш позитивна, ніж для інших кандидатів, адже 37% респондентів вважають, що Україна повинна стати членом ЄС, тоді як 33% не поділяють цю думку. В розрізі країн-членів найбільш прихильними до нашого вступу є громадяни Польщі, Данії та Румунії. 

Отже, зелене світло для переговорів про вступ з Україною (і Молдовою) доводить, що лідери ЄС розуміють ризики відкладання цього рішення, а тому вміло зловили момент.

Турборежим для переговорів з Україною 

Тепер для України починається технічний етап власне переговорів. 

Відповідно до процедури Європейська комісія розпочала підготовку переговорної рамки – ключового документа, який визначає загальні принципи переговорного процесу з державою-кандидатом.

Наприклад, країна-кандидат повинна узгодити національне законодавство з нормами ЄС, переговорний процес розпочинається і закінчується фундаментальними реформами, темп просування до повноцінного членства залежить винятково від заслуг – і це лише частина вимог Євросоюзу.

Цей документ розробляється для кожної країни окремо, але структура і формулювання однакові для всіх кандидатів. 

Виняток становлять лише окремі умови, що стосуються певної країни (приміром, для Північної Македонії це виконання Преспанської угоди з Грецією і Договору про добросусідство з Болгарією). 

Переговорна рамка відображає підхід ЄС до розширення і, відповідно, зазнає трансформацій. 

Загалом кожна хвиля розширення приносить з собою нововведення до переговорної рамки.

Наприклад, для Албанії та Північної Македонії були розроблені переговорні рамки нового покоління, які базуються на оновленій методології розширення ЄС, затвердженій 2020 року. 

Треба підкреслити, що ці новації не порушують наріжної суті переговорного процесу - адаптація законодавства країни-кандидата до права ЄС. 

Від Європейської комісії вже лунають повідомлення, що переговорна рамка для України також буде відрізнятися. Серед можливих оновлень - спрощення процедури відкриття і закриття переговорних глав, що нині вимагає консенсусу всіх країн-членів. 

Якщо ці прогнози справдяться і Рада ЄС затвердить голосування більшістю щодо цих питань, небезпека блокування стане значно меншою і переговорний процес, ймовірно, пришвидшиться.

Ухвалення переговорної рамки дозволить скликати Першу міжурядову конференцію, під час якої і відбудеться урочисте відкриття переговорів про вступ.

Паралельно з підготовкою "рамки" Єврокомісія розпочне скринінг українського законодавства на відповідність праву ЄС. 

Зазвичай цей процес відбувався після міжурядової конференції, та у випадку України (і Молдови) Єврокомісія вирішила не гаяти часу і розпочати скринінг відразу після політичного рішення про відкриття переговорів про вступ.

Тим не менш, Рада ЄС може затвердити переговорну рамку лише після того, як Україна повністю виконає чотири умови Єврокомісії, вказані в пакеті розширення ЄС. 

За інформацією уряду, ми вже майже на фінішній прямій - лишилося тільки ухвалити якісний закон про лобізм у Верховній Раді. 

Лише після цього Україна може почати діяти на випередження.

У тому числі, не чекаючи на завершення скринінгу в кластері "Фундаментальні реформи", почати виконувати початкові умови (opening benchmarks) для відкриття переговорів за цими главами. А саме йдеться про підготовку:

- дорожньої карти виконання реформ у сферах "Судова влада та основоположні права" (переговорна глава 23) і "Справедливість, свобода та безпека" (глава 24);

- плану дій для реформи державного управління;

- дорожньої карти функціонування демократичних інститутів.

Ці плани дій повинні інтегрувати рекомендації Єврокомісії за результатами скринінгу, втім, Україна могла би вже почати підготовку цих документів, базуючись на звіті селф-скринінгу, а пізніше лише внести корективи відповідно до виявлених прогалин у законодавстві в ході скринінгу Єврокомісії. 

Це дозволило би зберегти час і показало б ЄС, що Україна не втрачає євроінтеграційних темпів.

Небезпека неконкретних вимог

Наступним етапом після затвердження Єврокомісією дорожніх карт є визначення проміжних умов (interim benchmarks) у сфері верховенства права. 

Ці умови також встановлюються Єврокомісією і базуються на положеннях згаданих дорожніх карт. Це означає, що плани дій реформ мають бути ретельно розроблені, адже вони стануть дійсним дороговказом євроінтеграційних реформ, а не лише документами "для галочки". 

Однак досвід країн Західних Балкан показує, що Єврокомісія зазвичай формулює проміжні умови загальними термінами без чітких вимог і врахування контексту країни-кандидата, що створює простір для інтерпретацій, висування додаткових умов з боку ЄС, і як наслідок - затягування переговорів. 

Щоб цього уникнути у випадку України, ми в Українському центрі європейської політики разом із Центром політико-правових реформ взялися за розробку рекомендацій, що стосуються умов у сфері верховенства права, а саме судової реформи. 

Незалежна і якісна експертиза українських аналітичних центрів має довіру європейських інституцій, тож ми сподіваємося вплинути на зміну підходу ЄС до переговорів у кластері фундаментальних реформ. 

Результати нашого дослідження будуть презентовані вже на початку наступного року. Сподіваємося, що Єврокомісія врахує наші рекомендації при розробці специфічних для України вимог. 

Однак переговори про вступ до ЄС - це не лише зміцнення верховенства права, хоча це, безумовно, є основоположним фактором для прогресу секторальних реформ.

Виконання початкових умов і початок переговорів у кластері "Фундаментальних реформ" дозволяє відкрити й інші кластери, де українське законодавство має найвищий рівень узгодженості з правом ЄС. 

Умовою початку переговорів за цими кластерами є підготовка країною-кандидатом переговорної позиції, де має бути викладено перелік кроків, які країна зобов’язується зробити, аби повністю імплементувати законодавство ЄС, а чи має для цього достатню адміністративну спроможність. 

У цьому ж документі мають бути вказані перехідні періоди, необхідні для транспозиції та імплементації європейських норм. 

Цей пункт є важливим, оскільки саме навколо цих питань ведуться "справжні" переговори між країною-кандидатом і ЄС.

І саме перехідні періоди дозволяють економіці країни-кандидата пристосуватися до європейських правил функціонування. 

Відповідно, українському уряду вже на цьому етапі необхідно приступити до глибокого аналізу різних секторів економіки, проводити консультації з бізнесом і громадянським суспільством, щоб оцінити ситуацію і визначити необхідні перехідні періоди, аби плавно пройти етап адаптації до норм і стандартів ЄС і пов'язані з цим витрати. 

Європейські норми розроблені для країн з міцною ринковою економікою, а в умовах війни Україна, очевидно, не може претендувати на цей статус й імплементацію окремих політик ЄС необхідно буде відтермінувати в часі.

* * * * *

Рішення ЄС про початок переговорів робить європейське майбутнє цілком реальним для України. 

На практиці це означає, що євроінтеграція перестане бути "домашнім завданням" винятково для України, як у процесі виконання Угоди про асоціацію. 

Тепер ЄС також буде активно залучений, оцінюючи всі дорожні карти реформ і висуваючи умови для просування в переговорному процесі.

Наразі Україна лише на початку шляху, але з розумним і рішучим підходом нам, безсумнівно, вдасться подолати цей непростий шлях.

Автори: Сніжана Дяченко, Любов Акуленко, Дмитро Науменко,

Український центр європейської політики