Во время российско-украинской войны уделять так много внимания паспортной проблематике казалось несколько несвоевременным.

Но, с другой стороны, эта сфера демонстрирует, что, несмотря на приход к власти демократических сил, в вопросах борьбы с коррупцией и расточительством, уважения к гражданам и к закону, к сожалению, практически ничего не меняется.

А терпение подходит к концу.

И даже очевидные факты нашими чиновниками воспринимаются так же, как российская власть относится к факту наличия российских солдат и оружия в Украине. То есть – делает вид, словно их нет.

Сначала министр внутренних дел Арсен Аваков лично прорекламировал деятельность подчиненного МВД ведомства (ГМС) и его предприятия-"паразита", чем де-факто оправдал на самом деле противоправные факты, которые уже давно возмущают общественность, и побудил написать очередную статью с критикой в адрес власти.

Речь идет о двух ключевых проблемах в этой сфере.

Это, во-первых, незаконное взимание чрезмерных сумм с граждан за заграничные паспорта, а во-вторых – незаконное функционирование коммерческой "прокладки", которая берет с граждан дополнительные деньги за предоставление паспортно-регистрационных услуг.

При нормальном правительстве логичным шагом после критики была бы прямая и открытая дискуссия, а дальше очевидные решения:

1) неукоснительное выполнение судебного решения о стоимости загранпаспорта;

2) легитимное повышение размера государственной пошлины за выдачу заграничного паспорта, если в этом есть экономически обоснованная необходимость. При этом данный платеж или его часть должен направляться не в общий фонд Государственного бюджета, а в специальный фонд – для обеспечения ресурсных потребностей на бесперебойную выдачу паспортов;

3) выполнение требования закона – ликвидация коммерческого посредника – ГП "Документ" с передачей его материально-технической базы (помещений, оборудования) владельцу этого ГП – Государственной миграционной службе (ГМС);

4) увольнение причастных лиц в руководстве ГМС и МВД за системное нарушение ими законов и причинение многомиллионного ущерба государству (об этом – отдельно, чуть ниже) и гражданам Украины;

5) возбуждение уголовных дел в отношении виновных должностных лиц;

6) инициирование замены коррупционного и антидемократического паспортного закона авторства регионала Василия Грицака "О Едином государственном демографическом реестре..." цивилизованным законом и т.д.

Однако реакцией властей стали: сначала обвинения в лоббировании интересов концерна ЕДАПС, а затем – обвинения в некомпетентности.

Итак, попробую еще раз объяснить, в чем проблема.

1.
О стоимости "загранпаспорта".
Почему он должен быть дешевле?

Ответ на этот вопрос имеет юридическую и экономическую составляющую.

Сначала – юридическая составляющая.

Тем, кто не желает углубляться в юридическую казуистику, советуем пропустить этот раздел, но для специалистов он важен, ведь государственные чиновники в последнее время неоднократно утверждали, что юридических оснований для требований общественности якобы не существует.

Юридический ответ очень прост. Плата за загранпаспорт определена актом, имеющим силу закона (это декрет "О государственной пошлине" 1993 года). Поэтому придуманные правительством позже дополнительные платежи были априори незаконными. В конце концов, в декабре 2013 года это подтвердил Верховный суд Украины. О том же свидетельствует и последующая судебная практика. Чтобы было яснее, далее приводим прямые цитаты из судебных решений от декабря 2013 года и декабря 2014 года. Верховный Суд Украины:

"... уплата установленной Декретом госпошлины покрывает стоимость расходов, связанных с совершением ответчиком (имеется в виду ГМС. – Прим. В.Т.) действий по выдаче гражданам Украины заграничного паспорта на право выезда за границу (в том числе и стоимость бланка). Поэтому он не вправе требовать повторной оплаты тех же действий (услуг) на основании другого нормативно-правового акта".

При этом стоит еще раз подчеркнуть особую юридическую силу этого судебного решения, ведь оно касается не только дела отдельного гражданина, а всех аналогичных отношений ГМС с другими гражданами. Прямая цитата из Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС; часть первая статьи 244²):

"Решение Верховного суда Украины, принятое по результатам рассмотрения заявления о пересмотре судебного решения по мотивам неодинакового применения судом (судами) кассационной инстанции одних и тех же норм материального права в подобных правоотношениях, является обязательным для всех субъектов властных полномочий, которые применяют в своей деятельности нормативно-правовой акт, содержащий указанные нормы права, и для всех судов Украины".

При этом субъектом властных полномочий является "орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект..." (пункт 7 части 1 статьи 3 КАС).

Итак, Кабмин, МВД, ГМС должны были с 3 декабря 2013 года кардинально изменить свою практику и взимать за паспорт только государственную пошлину. Если, по мнению этих органов, государственной пошлины недостаточно для покрытия расходов на выдачу паспорта (а до гиперинфляции 2014 года этих средств было вполне достаточно), то можно было только выступить с законодательной инициативой о повышении размера государственной пошлины.

То, что ГМС игнорирует решение Верховного суда Украины, подтверждается и последующей судебной практикой. К примеру, одно из судебных решений уже от декабря 2014 года:

"Таким образом, уплата установленной Декретом госпошлины покрывает стоимость расходов, связанных с совершением органом миграционной службы действий по выдаче гражданам Украины заграничного паспорта на право выезда за границу (в том числе и стоимость бланка), поэтому органы Государственной миграционной службы Украины не вправе требовать повторной оплаты тех же действий (услуг) на основании другого нормативно-правового акта.

Указанное соответствует правовой позиции Верховного суда Украины, изложенной в постановлении от 03.12.2013 г. (дело №21-416а/13).

Коллегия судей соглашается с судом первой инстанции, что при обращении к ответчику с заявлением истец предоставил надлежащий пакет документов и доказательства уплаты государственной пошлины на сумму 170,00 грн с назначением платежа для получения паспорта для выезда за границу, т.е. во выполнение требований Декрета № 7-93 (а.с. 10).

Учитывая указанное, миграционный орган неправомерно отказал в принятии документов для оформления и выдачи заграничного паспорта истцу, ссылаясь на отсутствие квитанций об оплате административной услуги по оформлению и выдаче паспорта для выезда за границу в размере 87,15 грн и за бланк паспорта в размере 120,00 грн, поскольку повторной оплаты тех же действий (услуг) на основании другого нормативно-правового акта ответчик требовать от истца не вправе.

Доводы апелляционной жалобы относительно неучета судом постановления КМУ от 04.06.2007 г. №795 Перечень платных услуг, предоставляемых подразделениями Министерства внутренних дел и Государственной миграционной службы, и размера платы за их оказание (с изменениями, внесенными постановлением КМУ от 26.10.2011 г. №1098 "Некоторые вопросы предоставления подразделениями Министерства внутренних дел и Государственной миграционной службы платных услуг", которым установлена плата 87,15 грн за оформление и выдачу паспорта для выезда за границу) < ...> , которые являются действующими и не отменены, а, следовательно, указанные платежи являются обязательными, коллегия судей считает ошибочными".

И этими судебными решениями Украина должна гордиться, ведь это один из случаев, когда административные суды действительно встали на защиту граждан от произвола чиновников.

Теперь – об экономической составляющей.

В стоимость административной услуги – выдачи гражданину паспорта для выезда за границу – входит стоимость бланка паспорта, его персонализации (то есть внесение информации о конкретном лице), расходы на работу служащего, который оформляет и обрабатывает заявку на паспорт.

Также, в зависимости от государственной политики конкретной страны и уровня доходов его граждан, в размер ЕДИНОГО платежа могут включаться и дополнительные средства, фактически как прибыль государства, которая предоставляет админуслугу.

Сейчас официально названная стоимость бланка от ГП "Полиграфкомбинат Украина" – 15 евро (вместе с персонализацией).

Надо отметить, что и эта цена слишком высока. Есть вопрос, почему – либо используются неадекватные технологии, либо кто-то слишком много зарабатывает.

Потому что, для сравнения, цена бланка молдавского паспорта – меньше 6,5 евро (при этом паспорт печатается в Финляндии, а персонализируется в Молдове). А представители компании-производителя ("Гемальто") в переписке с автором заявили, что сейчас у них имеются даже более дешевые решения, и предлагали свое сотрудничество Украине.

Когда чиновники и политики утверждают, что наш паспорт далеко не самый дорогой, я предложил бы ориентироваться на другие европейские страны – с его низкой стоимостью (Болгария – 20 евро, Чехия – 22 евро, Испания – 25 евро).

Ведь уровень доходов населения Украины крайне низок. Заметно ниже дохода граждан в названных государствах.

Визуализация этой проблемы – в инфографике

2.
О ГП "Документ".
Почему его деятельность незаконна?

Услуга, деньги за которую берет ГП "Документ" при заказе загранпаспорта, называется "оформление пакета документов".

В чем может заключаться эта услуга:

а) заполнение или помощь в заполнении заявления-анкеты гражданина? Но это полномочия и даже обязанность работника ГМС и первый этап предоставления административной услуги;

б) формирование пакета документов, то есть "собирание вместе": заявления-анкеты, внутреннего паспорта, идентификационного кода и квитанции об оплате? Это тоже работа сотрудника ГМС.

Таким образом, наша юридическая оценка однозначна: в отношении заграничного паспорта в ГП "Документ" предоставляются фактически административные услуги, скрытые за другой формулировкой.

Но закон "Об административных услугах" запрещает предоставление административных услуг предприятиями, даже государственными.

Прямая цитата из закона: "Кабинету министров Украины, органам местного самоуправления в установленном порядке обеспечить со дня вступления в силу закона о перечне административных услуг и плате (административном сборе) за их предоставление, но не позднее чем с 1 января 2013 года, прекращение предоставления предприятиями, учреждениями, организациями административных услуг".

Эта деятельность ГП "Документ" (так же, как и "консультирование" или "формирование пакета документов" в услугах по регистрации места жительства или относительно внутренних паспортов) не и подпадает под определение "сопутствующих услуг" (хотя именно такую позицию выбрала власть). См., в частности, полностью статью 15 Закона "Об административных услугах":

"1. В помещениях, где размещаются центры предоставления административных услуг, других помещениях, где предоставляются административные услуги, могут предоставляться сопутствующие услуги (изготовление копий документов, ламинирование, фотографирование, продажа канцелярских товаров, предоставление банковских услуг и т.д.).

2. Сопутствующие услуги предоставляются субъектами хозяйствования, отбор которых осуществляется субъектом предоставления административных услуг или органом, основавшим центр предоставления административных услуг, на конкурсной основе по критериям обеспечения минимизации материальных и временных затрат субъекта обращения.

3. Типовой порядок проведения конкурса для предоставления сопутствующих услуг утверждается Кабинетом министров Украины...".

Упомянутый выше Типовой порядок именно из-за противоправной деятельности ГМС / ГП "Документ" был уточнен и в пункте 19 еще раз подчеркнуто, что "<...> запрещается относить к сопутствующим услугам предоставления консультаций, информации, связанных с предоставлением административных услуг, продажу бланков заявлений и других документов, необходимых для обращения относительно предоставления административных услуг, и оказание помощи в их заполнении".

На самом деле ГП "Документ" берет деньги с граждан за комфорт и даже официально декларирует это, напоминая в статье на "Европейской правде" о кондиционерах, кофе и прочих удобствах.

Но удобное обслуживание потребителей услуг – это обязанность ГМС, как и любого другого органа власти. Брать за это дополнительные деньги – незаконно.

В этом же контексте непонятно, почему ГМС в 2014 году не подключала Центры предоставления административных услуг (ЦПАУ) к соответствующей Государственной информационной системе оборудования на загранпаспорта, которое для ЦПАУ закупили за собственные средства органы местного самоуправления (и при этом, в отличие от ГП "Документ", не берут дополнительных 250 грн с граждан).

И если ныне руководитель ГП "Документ" говорит, что ЦПАУ с биометрическими паспортами работать не может, то это лукавство.

Во-первых, это возможно, если на рабочих станциях, которые ставятся в ЦПАУ, будут работать служащие ГМС.

Во-вторых, это могли бы делать и администраторы ЦПАУ, если бы в июле прошлого года с подачи неизвестных лиц в инициированном правительством законе не была установлена монополия ГМС на биометрику.

Правда, на практике монополия ГМС почему-то не затрагивает ГП "Документ".

Может, потому, что 250 грн на каждом паспорте лишними не бывают?

3.
Почему премьер-министр Арсений Яценюк
тоже несет ответственность?

Как минимум потому, что благодаря кадровой политике нового правительства и выстроенной правительством Арсения Петровича системе принятия решений мы платим высокую цену за ошибки (или коррупцию?).

Есть такие ошибки и в паспортной сфере.

Премьер-министр лично и через свой правительственный комитет контролирует вопросы, связанные с заграничными паспортами. О том, что Украина существенно выбивается из графика Плана действий визовой либерализации относительно введения серийной выдачи биометрических паспортов, было известно еще с весны 2014 года. Эти вопросы поднимались неоднократно, и премьер-министр озвучивал их сам.

Самой большой проблемой было отсутствие рабочих станций для приема заказов на биометрические паспорта.

Но почему-то только в ноябре 2014 года Кабмин по инициативе премьер-министра выделил более 150 млн грн на такие рабочие станции, то есть по 172,4 тыс. грн за единицу (по курсу НБУ, и даже межбанковскому курсу на день принятия решения это было больше 10 тыс. евро за единицу).

Для сравнения, упомянутый выше иностранный производитель называет нормальной стоимость оборудования для биометрики в мире в пределах 4-5 тыс. евро за единицу.

То есть Украина переплатила минимум вдвое?

К слову, во многих странах можно приносить собственное фото для паспорта или сделать его самостоятельно на коммерческом фототерминале, а не тратить государственные ресурсы на фотооборудование и рабочее время чиновника на фотодело.

Но разве мы ищем дешевые решения для граждан?

Столь же бесполезна при выдаче паспортов потеря времени и труда чиновников на проверки несудимости, алиментных обязательств и т.д. Это все важно уже при пограничном контроле и является бессмысленной операцией при оформлении паспорта (ведь судимость можно получить, уже имея на руках документ!).

Именно по вине правительства Украина до сих пор инвестирует в дорогой и антидемократический паспортный закон, вместо того чтобы заменить его цивилизованным европейским. Соответствующий законопроект (в настоящее время под регистрационным номером 1632) уже почти год пылится в Верховной раде. Хотя именно по таким "мелочам", в том числе наведению порядка в паспортной сфере, украинцы наконец почувствовали бы реформы, а не только услышали о них.

Автор:

Виктор Тимощук,
Центр политико-правовых реформ