Конституционный зуд: какие пути выхода из кризиса оставило решение Венецианской комиссии

Пятница, 11 декабря 2020, 17:30 — , , , Сергей Сидоренко
Фото УНІАН
Зеленський та його фракція у ВР мають вирішити, що робити з Конституційним судом, який себе повністю дискредитував. На фото - екс-голова КС Наталя Шаптала (пішла з КС у 2019 році) бере участь у церемонії приведення президента до присяги

У четвер "Європейська правда" вже розповідала про те, як Венеційська комісія радить Україні відновлювати антикорупційну інфраструктуру в частині електронного декларування після скандального рішення Конституційного суду. 

У своєму висновку експерти Ради Європи визнали, що рішення КС не тільки абсолютно необґрунтоване, але й суперечить міжнародним стандартам і конституційним принципам. 

А наразі опублікований другий висновок "Венеційки", у якому Комісія дає рекомендації щодо того, що робити з самим Конституційним судом після такого ганебного рішення. Коротко суть висновку зводиться до такого: КС потребує серйозної реформи, його останнє рішення є лише індикатором такої потреби і має стати початковою точкою для змін. 

Венеційська комісія, як це зазвичай буває, не стала давати Україні чіткого рецепту подолання кризи, хоча й "відрізала" окремі варіанти дій, які вона вважає неприйнятними, у тому числі через "політичне" звільнення суддів. 

Однак лишився цілком прийнятний варіант, який експерти ВК також проаналізували і не стали критикувати – через підвищення кворуму і запровадження принципово нової системи оцінювання суддів КС. Хоча в окремих випадках кворум, навпаки, рекомендується знизити.

У цьому матеріалі – детально про оцінки ВК та про шляхи виходу з кризи, які лишаються прийнятними після останнього висновку "Венеційки". 

Конституційно неспроможний суд

"Стиль обґрунтування та написання рішень Конституційним судом України має серйозні недоліки, він не відповідає стандартам конституційного правосуддя". Це – фраза, яка підсумовує аналіз Венеційською комісією того рішення КС, яке викликало політичну та конституційну кризу. Причому "Венеційка" у своєму рішенні дуже детально обґрунтовує настільки жорсткий висновок.

І це обґрунтування допомагає зрозуміти, наскільки серйозними є проблеми чинного КС.

Наведемо лише кілька фрагментів.

Наприклад, експерти Ради Європи "зловили" український КС на перекручуванні європейської практики та норм міжнародного права, якими КС обґрунтував своє рішення.

"Аналіз міжнародних стандартів видається однобічним, він ігнорує важливі посилання на принцип підзвітності суду...

Рішення КС стверджує, що контроль несудового органу за фінансовою інформацією та звітуванням суддів суперечить загальним принципам незалежності суддів. Але це неправда, про що свідчить також практика багатьох інших країн. Декларації суддів перевіряються позасудовими органами, наприклад, в Албанії, Вірменії, Азербайджані, Болгарії, Чехії, Естонії, Грузії, Латвії, Литві, Молдові, Чорногорії, Північній Македонії, Румунії, Сербії, Словаччині та Словенії", – пояснює "Венеційка".

Ба більше, у Раді Європи наголошують на тому, що рішення КС у тому вигляді, в якому воно опубліковане, означає, що судді мають бути виключені зі сфери контролю та нагляду "інших гілок влади, у тому числі кримінального законодавства, оподаткування тощо".

"Венеційка", серед іншого, також розкритикувала дії КС щодо того, як там ігнорували наявний конфлікт інтересів, відхиляючи без пояснень відвід судді-доповідача.

Автори висновку "Венеційки" поспілкувалися також із суддями КС; їхній опис цієї розмови – це окрема сумна для України історія: під час цієї зустрічі судді повідомили "Венеційку", що норми їхнього рішення, яке скасувало низку норм щодо декларування для всіх держслужбовців, необхідно трактувати так, ніби вони поширюються лише на суддів (хоча у самому рішенні КС жодної згадки про це немає).

"Після такого пояснення Венеційська комісія лишилася дещо розгубленою. Адже це означає, що КС свідомо ухвалив рішення, в результаті якого лишається незрозумілим, чи залишаються чинними законодавчі положення, чи ні".

Та й загалом рівень пояснення суддями своїх ключових рішень ВК оцінила як украй низький.

Такий висновок можна було би вважати вироком чинному складу КС, що довів свою повну професійну невідповідність, але на цей крок "Венеційка" не пішла. 

Як і писала "Європейська правда" раніше, органам Ради Європи, одним з яких є Венеційська комісія, складно відступати від своїх традиційних підходів, навіть у настільки очевидних випадках. І якщо в оцінках судової реформи в Україні ВК останнім часом почала визнавати, що наші судді не є незалежними і потребують особливих правил, то стосовно Конституційного суду "Венеційка" лишилася на традиційній позиції: попри свої помилки, КС має продовжити роботу, а відставка суддів може відбуватися лише тим шляхом, який вже передбачений у законодавстві.

Втім, це не означає, що з нинішньої кризи немає виходу. Щоби знайти його, необхідно розібратися у деталях висновку Комісії. Зокрема, змінити процедуру призначення нових суддів та передбачити зміни у правилах щодо кворуму. 

Про це – далі у тексті.

Щодо доброчесності суддів КС

Що сказала Комісія

Комісія наголошує, що якість рішень Конституційного суду України напряму залежить від того, кого призначають до цього органу. Попри те, що Конституція запровадила конкурсний добір на посаду суддів КС, існує загальне відчуття, що призначення суддів переважно є політично вмотивованим. Тому потрібно змінити процедуру призначення суддів КС.

У ВК зазначають, що політичні органи не можуть свавільно припиняти повноваження суддів КС, за винятком випадків, коли спеціальну процедуру звільнення передбачає Конституція (це – майже не завуальована відповідь на пропозицію президента змінити весь склад КС одразу).

Для відбору суддів Венеційська комісія пропонує сформувати оцінювальну комісію, яка би включала міжнародних експертів з питань захисту прав людини (наприклад, колишніх голів чи суддів Європейського суду з прав людини) та представників громадянського суспільства (наприклад, з числа членів Громадської ради доброчесності). Ця комісія має перевіряти всіх кандидатів на посаду суддів КС, зокрема на відповідність високим моральним якостям та визнаному рівню компетентності, як цього вимагає Конституція. Президент, парламент і З’їзд суддів призначатимуть з числа тих, кого схвалить комісія. Як альтернатива, комісія може лише рекомендувати кандидатів на призначення.

"Венеційка" чітко дала зрозуміти: вважає, що така процедура має бути ухвалена без зволікання, а наявні вакансії у КС мають бути заповнені тільки відповідно до нової процедури. Водночас у майбутньому Комісія рекомендує, щоби парламент призначав суддів КС кваліфікованою більшістю (наприклад, двома третинами голосів), що, однак, потребує змін до Конституції.

Наша оцінка

Позицію "Венеційки" щодо нової процедури призначення суддів КС слід вітати, оскільки саме в цьому бачили основний спосіб виходу із кризи ми та наші колеги з інших ГО. Те, що Комісія прямо зазначила, що слід залучити міжнародних експертів та представників громадянського суспільства до добору кандидатів, є чітким сигналом для парламенту і також може тільки вітатися. Вважаємо, що оцінювальна комісія повинна мати повноваження відсіювати кандидатів, які не відповідають вимогам Конституції (тобто щоби суб’єкт призначення міг призначати лише тих, щодо яких комісія не знайшла доказів недоброчесності чи невідповідності критеріям).

.

Щодо ухвалення КС рішень

Що сказала Комісія

Перший аргумент Комісії – парламент не має блокувати роботу КС, зокрема через фінансовий тиск чи інші процедурні перешкоди. Разом з тим, експерти "Венеційки" рекомендують передбачити в законі зниження вимог до кворуму у випадку, коли судді відведені через конфлікт інтересів, і через це розгляд справ стає у принципі неможливим (про це йдеться в пунктах 63 та 102 висновку "Венеційки"). 

Немає сумніву, каже "Венеційка", що основні процедурні питання роботи суду мають бути врегульовані законом. Втім, суд не має бути повністю позбавлений можливості самостійно визначати деталі проходження всіх процедур у своєму регламенті.

Також закон має встановити, чи може КС виходити за межі конституційного подання (тобто визнавати неконституційність положень, які не оспорюються, як це було у скандальному рішенні), а також зобов’язати КС обґрунтовувати неконституційність кожної норми, яку він скасовує (адже у цьому рішенні КС таких обґрунтувань бракує). 

Наша оцінка

Хоча Венеційська комісія і запропонувала якнайшвидше запровадити нову конкурсну процедуру добору суддів, аби забезпечити якість роботи суду в майбутньому, вона фактично відмовилась давати відповіді на питання, як попередити ухвалення Конституційним судом свавільних та необґрунтованих рішень як у найближчі тижні, так і після того, доки більшість складу суду формуватимуть чинні судді, які до цього схвалювали явно неправові та розкритиковані Радою Європи рішення. 

У рішенні "Венеційки" немає ані слова про наявні у парламенті або обговорювані експертами законодавчі ініціативи, що в різний спосіб пропонують ускладнити для КС ухвалення рішень і в такий спосіб унеможливити скасування інших ключових реформ. Наприклад, про те, щоби підняти вимоги до кворуму чи ухвалення рішень до того рівня, який перевищуватиме кількість суддів, що підтримали найскандальніше рішення про руйнування антикорупційної інфраструктури. 

Ті політики, які стоять за останнім рішенням КС або непублічно підтримують його, можуть використати це, щоб заблокувати вирішення проблеми у Верховній раді та пришвидшити ухвалення нових неконституційних рішень. 

Ми переконані, що запровадження підвищених вимог щодо кворуму чи повноважності суду є наразі єдиним дієвим способом не допустити руйнування Конституційним судом української держави. При цьому таке підвищення не має повністю заблокувати роботу суду, його призначення – запобігти ухваленню необґрунтованих і свавільних рішень, допоки склад Конституційного суду не буде оновлено за результатами конкурсу. Парламент має проголосувати за це без зволікань. 

Аргументи про те, що Україна має використати "класичний підхід Ради Європи" і не використовувати важіль кворуму навіть для виходу з конституційної кризи, напевно звучатимуть, але вони є хибними. Такі дії можуть призвести до неочікуваних наслідків. 

А головне – те, що навіть "Венеційка", задекларувавши, що взяла до аналізу пропозиції про кворум (див. параграф 12 рекомендацій), утрималася від їхньої критики, а натомість обмежилася лише описом конкретної ситуації, коли суд втрачає кворум через відвід суддів або конфлікт інтересів. І саме тоді – а не у загальному випадку – кворум пропонується знизити. І це – дуже важлива деталь, яку має врахувати парламент, щоби не бути введеним в оману трактуванням рішення з боку тих, хто стоїть за створенням нинішньої кризи конституційного правосуддя.

Щодо конфлікту інтересів суддів КС

Що сказала Комісія

Комісія визнала, що є факти, які можуть доводити, що деякі судді КС ухвалювали рішення у конфлікті інтересів, оскільки визнали неконституційними положення закону, за якими самі могли бути притягнуті до відповідальності. Тому закон має більш чітко встановити визначення конфлікту інтересів суддів КС та чітку публічну процедуру відводу/самовідводу судді в конфлікті інтересів. 

Парламент повинен встановити дисциплінарну відповідальність для суддів КС, які відмовилися дотримуватися вимог щодо відводу. Вимоги до дисциплінарної процедури має встановлювати закон, а деталізувати – регламент КС.

Наша оцінка

Питання конфлікту інтересів суддів КС потребує нагального врегулювання. Модель, запропонована "Венеційкою", є цілком прийнятною.

Це вже другий чіткий і жорсткий висновок ВК щодо Конституційного суду, причому в стилі, не притаманному "регулярним" висновкам Комісії – в ньому практично немає дипломатичних реверансів, а речі здебільшого названі своїми іменами. Такий стиль і швидкість ухвалення свідчать, що Комісія усвідомлює всю серйозність ситуації.

Важливо також, що думка Комісії і української експертної спільноти щодо порядку формування КС збігається. Завданням № 1 є запровадження нової процедури призначення суддів, яка буде перевіряти, чи дійсно кандидати до КС мають "високі моральні якості" і є "правниками з визнаним рівнем компетентності", як того вимагає Конституція. Важливо, що ВК запропонувала модель, за якою до комісії, яка обиратиме суддів, входитимуть колишні судді ЄСПЛ і члени Громадської ради доброчесності (або їм подібні правозахисники і представники громадянського суспільства). 

Надзвичайно важливо уже зараз запровадити підвищені вимоги щодо кворуму чи повноважності КС як запобіжники від ухвалення судом свавільних необґрунтованих рішень, допоки нова конкурсна модель відбору суддів не буде втілена в життя.

Важливим є і другий етап – вирішити проблему щодо конфлікту інтересів і дисциплінарної відповідальності суддів. Тут очевидним стає те, що Комісія захищає інституційну незалежність Конституційного суду – але того Суду, який утвориться в результаті реформи, а не того, який ми маємо зараз. Чинному складу КС і його рішенням "Венеційка" вже надала оцінку, і вона незадовільна.

Автори: 

Степан Берко, Михайло Жернаков, Фундація DEJURE,

Галина Чижик, Центр протидії корупції

Сергій Сидоренко, "Європейська правда"

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
powered by lun.ua