Слабое место сверхважной реформы: что в Совете Европы рекомендуют добавить к децентрализации

Понедельник, 26 февраля 2018, 13:35 — , Европейская правда, Страсбург–Киев
Фото: zik.ua

Несмотря на распространенный скепсис по поводу прогресса реформ в Украине, есть те изменения, которые правительство приводит как пример успеха, которые двигаются даже без "кнута" и "пряника" со стороны Запада. Самая заметная из них – децентрализация.

Даже гендиректор Еврокомиссии по вопросу соседства Кристиан Даниэльсон, который в недавнем интервью ЕвроПравде не жалел критики в адрес отдельных инициатив Киева, подчеркнул, что децентрализация воспринимается как история успеха изменений в Украине.

Но есть несколько вопросов, которые тормозят наше движение. В частности, актуальной остается кадровая проблема.

В правительстве уже начали советоваться с европейскими коллегами о том, как Украина могла бы ее преодолеть.

Мы пообщались с представителями Совета Европы, которые по просьбе Киева готовят новую стратегию в этой сфере, и выяснили, что перенести "чужую" европейскую модель здесь точно не получится. Придется разрабатывать свою. Но без изучения опыта других стран все равно не обойтись.

Кадры решают все

Добровольное объединение громад началось в Украине три года назад, и за это время уже появились области-лидеры, где изменения происходят значительно быстрее, чем "в среднем по палате". Самые высокие показатели – в Хмельницкой области, объединенные территориальные громады (ОТГ) составляют уже 55% ее территории.

Следовательно, сложности и "болезни роста" здесь также видны лучше всего.

Сергей Яцковский, директор Хмельницкого центра местного самоуправления, выделяет одну из таких "болезней" – нехватка кадров. Дело в том, что децентрализация передала на места массу полномочий, дала деньги – но местные руководители порой просто не понимают, как всем этим распорядиться.

"В райцентрах еще есть кадры из райадминистраций, из финуправлений, из казначейства, которых можно трудоустроить в объединенной общине. Также повезло тем ОТГ, которые расположены неподалеку от райцентра – они могут "перетянуть" людей из города, предложив хорошую зарплату. А в остальных громадах – огромная нехватка кадров", – объясняет Яцковский.

И это не шутки, а реальная проблема.

К примеру, чтобы написать проектную заявку на получение грантового финансирования, нужны знания и навыки. Без них у села или поселка намного меньше шансов на стремительное развитие. Или возьмем примеры попроще: образование, управление налогами, тендеры – все эти вопросы являются новыми для местных властей. Людей, способных этим управлять, действительно не хватает.

В Совете Европы говорят, что Украина уже заинтересовалась тем, как другие государства, проводившие децентрализацию, решали проблему нехватки квалификации и обучения должностных лиц.

"Сейчас мы готовим соответствующую стратегию по просьбе украинского правительства, следовательно, в Украине уже есть осознание такой необходимости", – пояснила "Европейской правде" Алина Татаренко, председатель Центра экспертизы реформ местного самоуправления, действующего в Страсбурге.

Позади континента

"Невозможно дать местным властям больше полномочий и денег, если эта власть не способна использовать их", – объясняет профессор Робер Герцог, один из самых авторитетных экспертов Совета Европы по вопросам децентрализации, с которым ЕвроПравда пообщалась в Страсбурге. Причем это – не только европейская специфика. "Та же проблема возникает сейчас в Африке, куда идет немало международного финансирования, но средства остаются нераспределенными, потому что просто нет качественных заявок", – пояснил он.

"Европейская правда", к слову, уже писала об одной из европейских стран, где Совету Европы удалось разработать и запустить масштабную программу обучения. Это – Сербия (подробнее – в репортаже из Белграда "Мэр, юрист и водитель: как Сербия очищает местную власть от политического кумовства"). Интересно, что в целом в реформе децентрализации Украина продвинулась гораздо дальше по сравнению с сербами, но в обучении мы – только в начале пути.

Закон "О службе в органах местного самоуправления" серьезно устарел. В начале прошлого года ВР приняла его новую редакцию, но ее ветировал президент, и с тех пор документ лежит в парламенте без движения. Система обучения, предусмотренная действующим законом, устарела еще больше – у нас до сих пор остается советский подход к "курсам повышения квалификации".

Более того, в єтом вопросе мы отстаем от всего континента.

На нашем уровне – разве что Молдова, где также сохраняется советская система обучения публичных служащих.

Потребность коренных изменений признана официально – в декабре правительство одобрило концепцию реформирования в этой отрасли.

В прошлом году в СЕ подготовили так называемый "профессиональный обзор", то есть детальный анализ, который подтвердил: проблем столько, что систему легче построить заново, чем реформировать то, есть.

"Неспособность учебных программ удовлетворить меняющиеся потребности системы", "устаревшая система поддержки", "чисто научный, перегруженный теорией подход" – это лишь часть эпитетов, которые звучат в адрес системы обучения служащих, действующей в Украине.

Причем одного только изменения закона (того, который был ветирован год назад) недостаточно для того, чтобы исправить ситуацию.

Все без исключения собеседники ЕП в Страсбурге говорили: серьезной проблемой является монополизм государства в вопросе обучения публичных служащих - то есть тех, кто работает в госорганах и в системе местного самоуправления.

Без конкуренции нет ни качества, ни эффективности.

Поэтому везде в европейских странах курсы для публичных служащих организует не только государство, но и конкурирующие организации – НПО, университеты, частные компании и т.д. А государство обычно устанавливает правила лицензирования таких учебных организаций.

"Нужно демонополизировать тренинговую систему", – подчеркивает Алина Татаренко.

Молодость против опыта

Возникает вопрос: может быть, стоит перенести в Украину тренинговую систему из других государств? Но, к сожалению или к счастью, этот метод не сработает, поскольку в Европе нет унифицированной, образцовой системы. Даже в соседних государствах действуют принципиально разные подходы, и каждый эффективен только для своего государства.

Яркий пример – разница между Страсбургом во Франции и Келем в Германии. Эти города исторически переплетены; они граничат между собой по реке Рейн. Между тем подходы к муниципальной службе у них просто несовместимы.

Во Франции система отбора построена на объективных критериях – знания, образование, тестирование.

Из-за этого порой возникают курьезы.

Так, недавно директором по вопросу кадров Страсбурга – огромного муниципалититета – стал 24-летний парень.

"Он учился в INET, институте для публичных служащих. Далее – выиграл конкурс и занял эту позицию, на которой отвечает за 8000 сотрудников. Представьте, какая ответственность в 24 года, – говорит Оливье Терьен, страсбургский тренер, активно задействованный в программах образования местных служащих. – У наших соседей, в Германии, такое было бы невозможно в принципе. Там служащие продвигаются вверх исключительно по карьерной лестнице, самое большое значение имеет предыдущий опыт".

При этом в Страсбурге удивляются традициям Германии.

"У наших соседей, в Келе, мэром города выбрали человека, который ни дня не прожил в этом городе. Он руководил меньшим городком, но решил побороться за эту должность с зарплатой в 7000 евро. В Эльзасе такое невозможно, нам необходима связь мэра с городом, а немцы воспринимают это как конкурс на должность топ-менеджера", – рассказывает Оливье Терьен.

Мэр Келя, итальянец по происхождению Тони Ветрано, действительно до избрания не был связан с городом. Но это не помешало ему получить во втором туре 82,5% голосов его жителей.

Единство – в разнообразии

Сравнение Келя и Страсбурга – один из примеров того, как отличаются системы и традиции разных стран. В разговоре с ЕвроПравдой представители Совета Европы приводили десятки других аргументов и все как один настаивали: перенести отработанную систему какого-либо государства в Украину – просто невозможно.

"Нет в Европе двух стран, которые могут иметь общую систему. Сейчас одна из образцовых стран, которую мы помогаем реформировать – это Албания, но албанская модель тоже не сработает в Украине", – говорит Робер Герцог.

Между тем есть отдельные элементы или подходы, общие для всех европейских государств, где удалось построить эффективную тренинговую систему. Один из них мы упомянули: государственная монополия на тренинги должна быть ликвидирована, потому что конкуренция всегда дает лучший результат.

Другой элемент – обязательность расходов на тренинги.

Этот принцип действует в большинстве государств, реализован он по-разному, но суть везде одна и та же: если местный руководитель не потратит определенную сумму на обучение своих сотрудников, то он все равно теряет эти деньги. А значит, ему выгоднее потратить фонды с пользой – повысив квалификацию штата.

"Наше предложение для Украины таково: часть зарплатного фонда, 2%, 3% или 5%, должны расходоваться на тренинги для сотрудников", – говорит Даниэль Попеску, бывший спецсоветник правительства Украины по вопросам децентрализации, ныне – руководитель профильного департамента (по вопросам демократического управления) в Генеральном секретариате Совета Европы.

Конечно, эти две изменения не решают всех вопросов.

Также эксперты СЕ настоятельно рекомендуют Украине внедрить реестр публичных служащих, который позволял бы определять наиболее востребованные профессии и тренинги на последующие годы. А еще нужно гарантировать (или хотя бы попытаться гарантировать), что распределение тренингов между сотрудниками происходит честно. Ведь в наших реалиях может оказаться, что единственный сотрудник, который использует эти 2-3% зарплатного фонда – это глава ОТГ, который раз в год ездит на "тренинг" в Одессу, а на самом деле – отдохнуть на море.

"Может быть положение в законе, что каждый сотрудник имеет право минимум на 5 дней тренинга в год. Кому не нужно профессионально расти – тот работает и не трогает эту квоту. А тот, кто хочет, может требовать от руководства направить его на учебу", – предлагает Робер Герцог. А Попеску напоминает, что тренинги нужно закупать на конкурентном тендере, чтобы не получилось такого, что мэр тратит все средства на закупку псевдотренингов у фирмы своей жены.

Но все это можно решить.

Главное – убедить Раду взяться за эту реформу. И это, пожалуй, самое сложное, учитывая предвыборный год.

"Тренинги – это долгосрочная инвестиция, а политики больше думают в краткосрочной перспективе. Это ясно, ведь если на весах будут тренинги и конфликт на Донбассе, то очевидно, к чему будет лежать ваше сердце. Но сейчас потребность более чем назрела", – доказывает Попеску.

Итак, вызовов немало. Но ясно одно: нынешнюю систему оставлять нельзя. По одной простой причине: если не изменить ее как можно скорее, то полноценная децентрализация просто "не взлетит". А ставить подножку одной из немногих действительно успешных реформ – путь весьма опасный.

Автор: Сергей Сидоренко,

редактор "Европейской правды", Страсбург – Киев

Редакция выражает благодарность за содействие в подготовке статьи программе Совета Европы "Децентрализация и территориальная консолидация в Украине"

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.