Агрессор заплатит? Почему не заработали механизмы финансового наказания РФ

Чотири роки тому міжнародні партнери пообіцяли, що агресор заплатить за війну.

Суверенні активи російського Центрального банку та приватні активи осіб, причетних до агресії, були заморожені. Росію обмежили в доступі до світових фінансових ринків, а за порушення санкцій почали притягати до відповідальності.

Здавалося, що до конфіскації цих активів і спрямування їх на підтримку України залишився лише один крок. Але цей крок досі не зроблено. Тим часом основний фінансовий тягар продовжують нести платники податків країн-партнерів, зокрема європейських держав.

За ці роки замість рішучих дій з’явилися компроміси та часткові рішення.

Аналітичний центр "Інститут законодавчих ідей" з 2022 року системно моніторить і аналізує всю динаміку стягнення російських активів.

Узагальнивши накопичену практику, ми систематизували її у чотири ключові висновки, які демонструють, у якому стані сьогодні перебуває принцип "агресор заплатить".

Без конфіскації, але з допомогою для України

Упродовж чотирьох років головна увага була прикута до заморожених суверенних активів Росії, які оцінюються у близько $300 млрд.

Після повномасштабного вторгнення здавалося, що їхня конфіскація – лише питання часу.

Лунали гучні заяви: високий представник ЄС Жозеп Боррель підтримав ідею використати ці кошти для відбудови України, президент України пропонував підписати відповідний багатосторонній договір, а Генеральна асамблея ООН у листопаді 2022 року визнала обов’язок Росії компенсувати завдану шкоду.

Проте згодом, після демаршу деяких країн, зокрема основного тримача цих активів, Бельгії, стало зрозуміло: прямої конфіскації не буде. Замість цього обрали компроміс – спрямовувати на підтримку України не самі активи, а доходи від них.

У липні 2024 року Україна отримала перший транш – €1,5 млрд. Восени того ж року країни G7 погодили механізм Extraordinary Revenue Acceleration (ERA) – кредит приблизно на $50 млрд, який має погашатися з майбутніх доходів від заморожених російських активів.

У 2025 році в межах цієї програми було залучено $37,9 млрд, а ЄС виконав свої зобов’язання повністю.

Але цих коштів недостатньо. За оцінками МВФ, фінансовий дефіцит України на 2026-2029 роки становить близько $136,5 млрд. Механізм ERA поступово вичерпується, а підтримка США після повернення Дональда Трампа до Білого дому стала менш передбачуваною.

Восени 2025 року Європейська комісія запропонувала новий інструмент – "репараційний кредит" до €140 млрд. На відміну від ERA, він мав би базуватися не на доходах, а на самих заморожених активах.

Це був би безпрецедентний крок. Проте рішення так і не ухвалили – знову частина держав виступили проти.

Натомість ЄС погодив кредит на €90 млрд на 2026-2027 роки, але не за рахунок російських активів, а шляхом запозичень самого Союзу.

І навіть це рішення наразі заблоковане: Угорщина відмовилася підтримати один із необхідних документів, пов’язуючи свою позицію з питанням транзиту російської нафти через "Дружбу".

За чотири роки Захід пройшов шлях від обіцянок повної конфіскації до кредитів за рахунок власних платників податків.

Самі ж російські активи залишаються недоторканними. Ба більше, навіть компромісні механізми виявляються залежними від політичної волі окремих країн, які підігрують Кремлю.

Ситуацію ускладнює позов Центробанку РФ проти ЄС до суду в Люксембурзі через заморожені активи. Й хоча цей крок зосереджений на доволі обмеженому правовому аспекті, він може спричинити детальну перевірку та пильний розгляд економічних рішень регулятора, ухвалених на підтримку війни Кремля проти України.

Поки суверенні активи Росії не конфісковані, стабільність фінансування України залишається під ризиком, а питання повноцінного відшкодування шкоди відкладається.

Це означає, що робота над створенням правового механізму їх стягнення має продовжуватися – незалежно від складності процесу та позицій окремих держав.

Приватні активи: питання на паузі

Поки головна увага була прикута до суверенних активів Росії, тема стягнення приватних активів залишалася на другому плані.

Проблема не лише в законодавстві та складності його застосування, а й в активному спротиві з боку підсанкційних осіб.

Йдеться про менші суми, ніж у випадку з активами російського центробанку – орієнтовно понад $50 млрд. Однак є перевага – рішення щодо цих коштів ухвалюються окремими державами, в яких ці активи заморожені.

Вони не створюють системних ризиків для глобальної фінансової стабільності та не можуть бути заблоковані однією країною.

Навіть там, де законодавство дозволяє конфіскацію, процес іде повільно та наразі не має результатів.

У Канаді ще в грудні 2022 року, після ухвалення відповідного законодавства, оголосили про намір конфіскувати $26 млн, пов’язаних з Романом Абрамовичем. Але за понад три роки рішення так і не реалізовано.

Літак Ан-124 "Руслан" був заарештований у червні 2023 року, а процедура конфіскації розпочалася лише у травні 2025 року. Власник у відповідь подав позов на $100 млн, посилаючись на інвестиційний договір між Канадою та Росією.

В інших країнах ситуація схожа.

Естонія першою в Європі запровадила можливість використання заморожених активів для компенсації шкоди Україні. Проте практичних кроків поки не зроблено, попри наявність близько €50 млн заморожених коштів.

Деякі підсанкційні особи свідомо затягують процес конфіскації, розраховуючи на зміну політичної ситуації.

Показовою є історія з продажем футбольного клубу "Челсі". У червні 2022 року Абрамович отримав спеціальний дозвіл британської влади продати клуб. Передбачалося, що 2,5 млрд фунтів підуть на підтримку жертв війни в Україні.

Але кошти досі залишаються на рахунку у Великій Британії через суперечку щодо їхнього призначення. Британський уряд наполягає, що гроші мають бути спрямовані виключно на гуманітарні потреби України.

Водночас Абрамович хоче, щоб кошти пішли також на постраждалих російських солдатів. Наприкінці 2025 року Лондон дав останній шанс добровільно погодити передачу коштів на потреби України, інакше справа може перейти до суду.

Наразі немає жодного випадку повної конфіскації приватних заморожених активів з їх подальшою передачею Україні.

В Україні громадські організації вже ініціювали створення тимчасової робочої групи при Міжвідомчій робочій групі з питань санкційної політики. Її мета – координувати зусилля щодо стягнення приватних активів за кордоном і в Україні.

Системна робота з конкретними активами в конкретних юрисдикціях може зрушити ситуацію. Питання не в тому, чи можлива конфіскація юридично. Питання в тому, чи є достатньо політичної волі знайти відповідні механізми та довести ці справи до кінця.

А що зі стягненням активів в Україні?

На відміну від міжнародних партнерів, в Україні механізм стягнення активів підсанкційних осіб реально працює.

Уже через три місяці після початку повномасштабного вторгнення був ухвалений закон, який дозволив конфісковувати активи осіб, причетних до загроз національній безпеці та територіальній цілісності України.

Вищий антикорупційний суд виніс понад 76 рішень про застосування санкції стягнення активів. У результаті держава отримала понад 561 млн грн і $236 млн, а також сотні об’єктів нерухомості, транспортних засобів і корпоративних прав.

Окремо діє механізм примусового вилучення державного майна Росії та майна її резидентів. Завдяки йому держава вже націоналізувала корпоративні права та фінансові активи українських "дочок" Сбербанку і ВЕБ РФ, а також близько 1600 залізничних вагонів, що належали російським компаніям.

Однак початкова динаміка поступово сповільнюється.

Держава не посилила команду Міністерства юстиції, яка готує позови, і це вже впливає на темпи роботи. Хоч цифри досить умовні, у 2024 році Департаментом санкційної політики Міністерства юстиції подано 27 позовів до ВАКС про застосування санкції стягнення активів в дохід держави, а у 2025 році майже вдвічі менше – 15.

Причиною такої негативної тенденції могло стати обʼєднання цього спеціалізованого Департаменту з Департаментом судової роботи Мін'юсту, що понизило інституційну спроможність та кадровий потенціал "санкційників". 

Попри масштаб заявлених до стягнення активів та скорочені процесуальні строки, ключові справи щодо стратегічних активів і надалі залишаються нерозглянутими ВАКС по суті впродовж років. Поки процеси затягуються, майно втрачає вартість, гроші виводяться, а підприємства ризикують опинитися у стані банкрутства.

У результаті держава може отримати низьколіквідні або проблемні активи.

Велике навантаження на суддів ВАКС є об’єктивним фактором, але воно не повинно призводити до затягування рішень, від яких залежить усунення російського впливу на українську економіку та збереження вартості стратегічних активів.

Україна наразі залишається фактично єдиною юрисдикцією, де стягнення активів пособників агресії не лише передбачене законом, а й застосовується на практиці. Але для збереження цієї тенденції потрібні додаткові ресурси, своєчасні законодавчі зміни та стратегічний підхід до реалізації санкційної політики.

Мільярдні штрафи від порушення санкцій

Штрафи та конфіскації за порушення санкцій уже приносять значні суми.

Наприклад, понад $215 млн було стягнуто у справі GVA Capital Ltd за порушення санкційного режиму. У Німеччині суд конфіскував понад €5 млн за продаж люксових автомобілів до Росії в обхід обмежень.

Але без спеціальних механізмів ці кошти залишаються в бюджетах країн, де їх стягнули.

Поки що такі інструменти мають лише окремі держави.

США з 2023 року дозволили передавати Україні кошти, конфісковані у порушників санкцій. Уже спрямовано $5,4 млн на реабілітацію українських ветеранів і близько $500 тис. – на відновлення енергетичної інфраструктури.

Водночас цей механізм обмежений: він застосовується лише до активів, конфіскованих до 1 травня 2025 року, і не охоплює цивільні штрафи.

Литва пішла далі – вона дозволила передавати не лише конфісковане майно, а й штрафи за порушення санкцій. Перші €167 тис. вже спрямовані на реабілітацію українських ветеранів.

ЄС закликав держави-члени впроваджувати подібні механізми, але більшість цього поки не зробили. Як наслідок, кошти, які могли б піти на підтримку постраждалих від війни, залишаються в національних бюджетах.

Водночас в Україні досі немає відповідальності за порушення чи обхід санкцій. Законопроєкт, який мав заповнити цю прогалину, понад рік перебуває в парламенті, а під час підготовки до другого читання його положення були послаблені.

Без реальної відповідальності санкції залишаються декларативними, а міжнародна взаємодія – обмеженою.

Передача коштів, стягнутих за порушення санкцій, могла б стати стабільним джерелом фінансування України та приносити понад €1 млрд щорічно.

Але для цього Україні потрібно насамперед ухвалити закон про криміналізацію порушення санкцій – щоб забезпечити їхню дієвість і створити підстави для спрямування таких коштів на потреби нашої держави.

* * * * *

За чотири роки жоден із механізмів не запрацював на повну силу.

Суверенні активи Росії залишаються замороженими, але недоторканними. Приватні активи рідко доходять до стадії реального стягнення. Український механізм конфіскації працює, але без додаткових ресурсів і законодавчих змін його потенціал швидко вичерпується.

Кошти, отримані за порушення санкцій, у більшості випадків залишаються в бюджетах інших держав.

Тож принцип "агресор заплатить" поки що існує більше в заявах, ніж у цифрах.

Питання не лише в тому, коли заплатить агресор. Питання в тому, чи будуть створені умови, за яких він не зможе не заплатити.

І це залежить як від рішучості міжнародних партнерів, так і від системності дій самої України.

Автори: Тетяна Хутор, Андрій Климосюк,

аналітичний центр "Інститут законодавчих ідей"